學林探賾（第3輯）

第四十二章 東江源區實施生態功能保護建設的績效評估

　　⊙楊誌誠

　　所謂績效評估就是根據特定的目的，依據相關法定的標準和規程，運用適當和可行的方法，對評估對象的某種價值進行確認。評估需要明確評估目的、評估對象、評估標準、評估人和評估方法等若幹要素。本文的評估目的和對象是對東江源區生態保護和建設項目的進展情況及實施效果進行確認，以便總結項目實施的經驗、存在問題並提出改正意見。它所依據的是國家和地方政府相關的法律規章、規劃、標準、政策，根據所能取得的信息資料，由課題組成員進行定性或定量分析評估，以便為政府決策提供科學依據。

　　一、東江源區實施生態功能保護的依據

　　東江是珠江的三大水係之一，東江發源於江西省的尋烏、安遠、定南三縣，正常年份三縣地表徑流量為29.27億立方米，占東江流域地表徑流量的10.4%，是香港和廣東珠江三角洲的主要飲用水源。香港是中國的領土，香港同胞也是中華民族的一部分，早在香港回歸前的1963年，周恩來總理就指示國家計委批準興建東江——深圳的供水工程，把東江水引入深圳水庫，再通過管道輸送到香港，該工程先後經過三期擴建後，於1994年供水量達到11億立方米，為香港的繁榮和穩定作出了重要貢獻。那時由於經濟總量小，工業化水平低，環境汙染並不突出，水質能確保優良、安全、穩定。隨著改革開放，經濟迅速發展，到20世紀末期，生態環境成為越來越突出的問題，為確保國家和重要地區的生態環境安全，2000年11月，國務院頒發了《全國生態環境保護綱要》（國發[2000]38號文件），提出對江河源區、重要水源涵養區、水土保持重點預防保護區和重點監督區、江河洪水調蓄區、防風固沙區以及重要漁業水域等實施嚴格的生態保護措施，使這些地區的生態係統功能得到保護和恢複。2001年全國相應的建立了18個國家級生態功能區保護，其中江西建了兩個國家級生態功能保護區，即鄱陽湖生態功能保護區和東江源生態功能保護區。

　　根據國家規劃要求，江西省進一步作了具體規劃，江西省發改委、贛州市政府製定了《東江源區生態功能保護和建設十一五規劃》，進一步明確東江源生態功能保護區的定位是以涵養水源為重點的保護區。建設目標是使東江源區水資源總量基本穩定，保持曆史平均水平，源區地表水水質達到國家Ⅱ類標準；規劃提出的具體途徑是通過調整產業結構、土地利用結構和人口密度，通過生態保護和建設工程，實現經濟社會和生態環境的協調發展，使源區人民的收入和生活水平不因生態保護而降低。為實現上述目標，生態保護和建設的重點工程主要有生態林業建設工程、水土保持工程、礦山開采區複墾工程、城鎮汙水治理工程、生態移民工程、東江源區生態功能保護區管理和可持續能力建設工程等。這些工程建設的實施情況和效果成為績效評估的主要內容。

　　二、東江源區生態功能保護和建設工程實施情況

　　（一）出台了相關法規和政策，為東江源區生態功能保護提供了法律和政策保障

　　1.國家層麵出台的有關法規和政策

　　為了給生態功能保護區實施生態保護和建設提供資金保障，彌補因生態保護而失去的發展機會，國家在2005年製定的國民經濟和社會發展十一五規劃綱要中明確提出要盡快建立生態補償機製。2007年8月，國家環保總局頒布了《關於開展生態補償試點工作的指導意見》，將東江源區等作為我國第一批生態保護區試點。2007年12月，國家環保總局發布《國家重點生態功能保護區規劃綱要》，指出在涵養水源、保持水土、調蓄洪水、防風固沙、維係生物多樣性等方麵具有重要作用的生態功能區建立生態功能保護區，並將甘南、三江源、東江源等作為第一批國家生態功能保護區。2008年2月，第十屆全國人大常委會第32次會議又通過了修訂後的《水汙染防治法》，明確了國家通過財政轉移支付等方式，建立健全位於飲用水水源保護區和江河、湖泊、水庫上遊地區的水環境生態保護補償機製。2010年，國務院印發了《全國主體功能區規劃》，其中第八章將重點生態功能區劃為限製開發區，應嚴格控製開發強度，不得損害生態係統的完整性和穩定性，為該區域正確處理經濟發展與生態環境保護的關係，提出了應遵循的原則。2012年6月，國務院出台了《關於支持贛南等中央蘇區振興發展的若幹意見》，明確提出加強生態建設和環境保護，增強可持續發展能力的意見，加強包括東江源在內的生態保護和生態修複治理，再次將東江源地區列為生態補償的重點區域。

　　東江源區不僅是水源涵養區，而且因水源涵養和水土流失治理密切相關，所以又是水土流失重點防治和監測區，從1998年以來，國家每年都安排國債資金在東江源三縣進行小流域綜合治理，在安遠縣進行了三年的水土保持和生態修複試點，2005-2007年又安排了水土保持防治麵源汙染的試點。

　　2.江西省出台的有關法規和政策

　　江西省根據國家相關法律和政策，製定了“保東江源一方淨土，富東江源一方百姓，送粵港一江清水”的奮鬥目標，於2002年編製了《江西省東江源國家級生態功能保護區建設規劃》。為保證這一規劃的實施，2003年8月，江西省人大常委會通過了具有法律效力的《關於加強東江源區生態環境保護和建設的決定》，提出了總目標和分階段的目標，要求2010年使源區生態環境有明顯改善，出省水質保持國家Ⅱ類標準，爭取I類標準。明確了省、市、縣三級政府在保護源區生態環境的職責。為實現這一目標，提出了實施以“青山綠水”為重點的8項生態建設工程。

　　根據省人大決定，2004年2月江西省政府批轉了省環保局《關於加強東江源區生態環境保護和建設的實施方案》，2004年11月，江西省發改委和贛州市人民政府聯合發布《江西省東江源區域生態環境保護建設“十一五”規劃》，並在2005年6月在安遠縣先期啟動。

　　2005年6月，江西省出台《東江源生態環境補償機製實施方案》，方案提出補償資金來源由中央、省、市、縣財政每年劃撥一定數額資金用於東江源區生態保護和建設項目；另外由國家協調下遊的廣東省每年從東深供水工程費用中安排1.5億元資金用於上遊的東江源區三縣保護生態環境。2006年12月，為落實國務院決定，江西省政府發布了《關於落實科學發展觀加強環境保護的若幹意見》，再次強調以財政轉移支付方式盡快建立生態環境保護的長效管理機製和激勵機製，從2008年開始，省財政每年安排5000萬元對“五河”和東江源區生態保護成績顯著的縣給予獎勵。

　　2012年7月，江西省委省政府發布《關於貫徹國務院支持贛南等原中央蘇區振興發展的若幹意見的實施意見》，對加強包括東江源區在內的生態保護和建設作了明確規定，並建議將東江源區升級為國家級水資源保護區。

　　3.市縣出台的有關規劃和實施意見

　　根據國家和江西省關於建立東江源生態功能保護區的有關法規和政策，贛州市和尋烏、安遠、定南三縣以大局為重，積極策應，認真貫徹實施。2004年贛州市製定了《贛州市加強東江源區生態環境保護和建設實施方案》，東江源三縣也先後製定了可操作性更強的規劃方案，出台了相關的文件，而且還製定了一些專項規劃，如安遠縣首先啟動東江源區生態環境保護和建設規劃，國家、省、市各級投入預計將達到14.2億元，其中第一期投入達3.9億元，進行8項生態工程建設，此外還進行了若幹專項規劃，如安遠縣三百山國家濕地公園建設規劃麵積達2675.7公頃，總投資達6099.9萬元，濕地公園的建設，將有助於增強水汙染的降解和自淨能力，有助於源頭水資源的保護。尋烏縣為保護源頭水源，出台了礦山整治規劃細則，對關閉企業作了明確的安排，定南縣針對縣城工業和居民生活汙水排放嚴重的情況，進行了汙水治理規劃。

　　（二）開展了卓有成效的生態環境保護和建設工程，使源區生態環境明顯改善

　　東江源區屬於水源涵養型生態功能區，其主要目標是涵養水源，保持穩定的水量（用江河徑流量表示）和優良水質，送粵、港一江清水。而要實現這一目標，必須有良好的生態環境為基礎，因此源區三縣開展了紮實而有成效的生態環境保護和建設工作，主要生態建設工程有：

　　1.生態林建設工程

　　森林具有涵養水源的生態效益，源區的生態林建設以封山育林、退耕還林、珠江防護林建設、廣泛開展以一大四小工程為中心的造林綠化工作為抓手，三縣每年造林麵積保持15-20萬畝，實施全麵封山育林，嚴禁砍伐天然林，在核心保護區取消了商品林采伐任務，封育麵積達173.7萬畝，退耕還林24萬畝，關閉了20多家林業資源消耗大的木材加工廠，同時加強各類自然保護區建設，以保護森林資源和物種多樣性，使森林麵積明顯增加，覆蓋率有所提高，林分質量明顯改善，闊葉林比重提高，森林蓄積量明顯增加，提高了涵養水源的能力。

　　2.水土保持工程

　　水土流失是造成生態環境惡化、群眾貧困的重要根源，因為水和土都是發展經濟的重要資源，要發展經濟，擺脫貧困，就必須保持水土，把治山治水和治窮結合起來。

　　項目啟動以來，三縣在治理水土流失方麵取得顯著成效。首先是將核心區的三百山風景名勝區列為重點保護區，實施範圍達到200km2.把工業園區、圩鎮建設區、公路建設區列為重點監督區，首批將33個小流域列為綜合治理試點，通過營造水土保持林、種草和退果還林、封山育林、修建穀坊、攔河壩、修築水平梯田等生物措施與工程措施相結合，取得了較好的治理效果，使源區水土流失明顯減輕。

　　3.礦山生態恢複工程

　　東江源區三縣稀土、鎢礦資源豐富，采礦業發達，但由於無序開采，濫采亂挖，導致土壤植被破壞嚴重，產生的廢石、廢渣、尾礦堆積達800萬噸，夏天三廢地表溫度達70℃，寸草不生，“三廢”汙染，尤其是重金屬殘留在土壤中，對農作物安全構成嚴重威脅。項目啟動後對礦山生態恢複作為環境治理工作的重點，對礦山廢棄地，進行較大規模的修複治理，到“十二五”初期就已經基本得到複墾，植被基本恢複，對源區的生態功能修複起到良好的效果。目前對老礦的複墾已經基本完成的情況下，要著力預防新礦開采對生態環境的破壞。

　　4.防洪飲水工程

　　項目啟動後，對東江源區三縣的水利設施進行了全麵排查，對所有病險水庫進行除險加固，嚴格涉水項目的審批製度，避免新上項目的失誤，同時對原有水庫進行改造配套，提高蓄水防洪能力，確保上下遊用水量的合理配置。另外源區群眾飲用水的安全問題尚未解決，項目啟動後將飲用水安全列為重要的民生問題，優先解決，加大了農村飲用水工程建設，對存在飲水困難的農村，實現機井抽水或管網化引水。

　　5.農業農村麵源汙染綜合防治工程

　　農業生產因超量使用農藥、化肥、農機等化學用品，畜禽養殖糞便大量排放帶來嚴重的農業農村麵源汙染。項目啟動後，通過推廣生態農業，減少化學品用量，村鎮生活垃圾無害化處理，城鎮和工業園區建設汙水處理廠，實現汙水達標排放，大大減輕了對水資源的汙染。

　　6.生態移民工程

　　人們的生活和生產都會造成對生態環境的破壞，在東江源區，生態環境極其脆弱，對人口的承載能力不強。為了保護源區的生態環境，源區人民以大局為重，舍小家顧大家，離開了祖輩生活居住的地方，來到條件較好的地方安居樂業，項目啟動到“十二五”初期，先後有5萬人口，實行了生態移民，對減輕源區人口，生態壓力，起到至關重要的作用，移出人口基本上實現了異地脫貧，達到遷得出，穩得住的要求。

　　7.生態環境監測與信息管理體係建設工程

　　生態環境監測和信息綜合管理是科學決策的依據，針對東江源區環境監管機構不健全，法規體係不完善，監管技術和手段落後的情況，項目啟動後撥出專項資金，建立專門機構，統一技術標準，購置了先進設備，已基本建立了省、市、縣三級監管機構，功能比較完善的生態環境、資源、災害綜合信息網絡管理體係，省山江湖辦還利用遙感調查資料對源區27個鄉鎮的水環境質量進行了評估。

　　（三）轉變發展方式，調整和優化產業結構初見成效

　　加快轉變經濟發展方式是黨的十八大重要的發展戰略思想。東江源區屬於限製開發強度的生態功能保護區，應當率先實現發展方式的轉變，在調整和優化產業結構方麵邁出更大的步伐，盡快改變以消耗資源，犧牲環境為代價的傳統發展老路，形成以發展生態產業為重點的新格局。

　　1.林業發展戰略思想轉變

　　傳統林業是以經濟效益為中心的商品型林業，其特征是大量消耗林業資源，不利於保護生態環境。東江源區從保護生態環境的大局出發，發展以生態效益為中心的生態型林業，核心保護區全麵取消砍伐商品林的指標和任務，非核心保護區則大幅調減森林砍伐任務，關閉了20多家木材加工企業。

　　2.大力發展生態農業

　　東江源區的生態農業以“豬—沼—果”模式最為普通，普及率超過農戶的50%以上，這種模式的形成和發展已經有30多年的曆史，沼液可以替代化肥，大大減少了化肥的用量，又以沼氣作為農村生活能源，節省了薪柴對森林資源的消耗，不僅有利於保護生態環境，還促進了果業、蔬菜、生豬產業的發展，尋烏縣成為江西第二果業生產大縣，定南縣成為江西十大生豬調出縣之一，三縣生產的蔬菜成為珠三角地區的主要蔬菜來源之一，而且這些農產品基本符合國家標準的無公害綠色農產品。

　　3.走出一條發展綠色礦業的新路子

　　東江源生態保護建設項目實施以來，源區三縣以國家大局為重，犧牲了局部經濟發展為代價，不僅嚴格控製了有資金來源有市場需求的礦山開采新項目，而且還關閉了一批資源消耗高、工藝落後、汙染嚴重的小礦山、小冶煉企業，三縣先後關停200多家，有效地保護了資源和生態環境。

　　稀土是重要的國際性戰略資源，也是東江源區的優勢資源，但存在破壞性開采，稀土出口走私猖獗，互相壓價，如此寶貴的戰略資源隻在國際市場上賣了“白菜價”，而且因工藝落後，回收率低，資源浪費很大，環境汙染嚴重。“十一五”末期，國家對世界稀土市場審時度勢，果斷對稀土產業政策實行重大調整，實施保護性開采，即在開采時保護資源，保護生態環境，通過對稀土開采總量控製，合理布點，嚴格劃分礦區範圍。通過大力整治，東江源三縣采礦權點壓縮到42個，稀土氧化物年開采量控製在2萬噸以內。而且在項目建設和實施過程中，必須依法進行生態環境影響評估，地質災害危險性評估和水資源保護論證，嚴格執行環保“三同時”和水保“三同時”製度，做到程序合法、決策科學。推行清潔生產、發展循環經濟，提高資源精深加工度，發展科技含量高，產品附加價值高的稀土和鎢製品，走出一條綠色礦業發展的新路子。

　　4.生態旅遊業發展勢頭強勁

　　生態旅遊是在保護生態環境的同時，創造了經濟發展的機會，使當地居民增加了收入，是源區保護和發展“雙贏”的產業，由於源區的旅遊資源豐富，自然資源景色優美，紅色資源厚重，客家文化博大精深，旅遊產業的發展潛力很大。目前已經成為源區發展區域經濟，增加居民收入的主攻方向。經過10多年的開發，源區已形成了四條旅遊精品路線，特別是三百山、雲台山、九曲河旅遊區已有一定的規模。

　　（四）通過大力推進生態文明建設的學習宣傳，增強了生態保護意識，並轉化為保護生態環境的實際行動

　　黨中央國務院關於大力推進生態文明建設的戰略決策，需要動員全社會的力量，人人參與，全民行動，通過加強生態文明建設的宣傳教育，增強了廣大群眾的生態意識，環保意識，東江源區人民對國家建立生態功能保護區的決策表示堅決擁護，並以實際行動投入到生態保護和建設中，地方政府開始淡化對GDP指標的考核，加強保護資源、保護生態環境指標的考核，建立了相關的獎懲和激勵機製。處在下遊的廣東省和香港民眾也開始認識到是源頭地區的民眾犧牲了局部利益，悉心嗬護了東江源的生態環境，才有一江清水，他們多次組團到東江源地區開展“飲水思源”、“情係東江源、保護母親河”的係列活動，並為源頭地區的生態保護和建設事業募集捐款。更為可貴的是經濟較發達的下遊地區，開始關注上遊貧困地區的經濟發展，許多香港和廣東企業家，紛紛到源頭地區投資興業，源頭三縣的招商引資項目，絕大部分來自香港和珠三角地區，為促進源頭地區的經濟發展起了重要的作用。

　　三、東江源區實施生態功能保護和建設的績效評估

　　我們從項目實施情況中，選擇能夠量化而且對生態保護區功能定位和目標密切相關的指標進行考核評估，從國家和省有關規劃中可知，東江源區生態功能保護區的功能定位是水源涵養區，目標是要保持相對穩定的水資源量和優質水源，根據這一功能定位和目標並考慮到資料的可獲得性，經過選擇後，確定用水質、水量、水土流失治理麵積、森林覆蓋率、森林蓄積量、采礦區廢棄地麵積、礦山數量變化、自然保護區個數（麵積）、人工濕地個數（或麵積）、農村戶用沼氣池個數10項指標來評估生態保護和建設的績效，評估方法是先建立評分標準進行打分，然後進行指數化處理得出增長率或遞減率。現將各項評價指標說明如下：

　　1.水質狀況明顯改善

　　水質狀況的評價資料來源於環保部門對相關斷麵的監測結果，東江源頭有兩條支流：一是尋烏水；二是定南水。據曆史監測資料記載，尋烏水在20世紀80年代初曾達到I類水（優質水），隨著采礦業的發展，到90年代下降為Ⅱ類水（次優質水），2004年進行了6次監測，總體結果為Ⅱ-ⅡI類水，而尋烏水支流馬蹄河水質為ⅡI-IV類水。定南水水質較差，總體是ⅡI-IV類水（ⅡI類是良好水質，IV是輕度汙染），定南水支流新城河流經縣城，水質較差為V-劣V（V為中度汙染，劣V為重度汙染）。

　　2010年江西環境年鑒資料顯示，由於東江源生態功能保護區項目的實施，水質有明顯改善，尋烏水出省水質達到Ⅱ類水標準。定南水的出省水質改善更為明顯，總體達到Ⅱ類水標準，個別時間出現ⅡI類水。

　　2.水量減少的勢頭得到遏製

　　水量以地表徑流量表示，徑流量大小，主要決定降水量和森林涵養水源的能力，東江源區森林覆蓋率高，但林分結構差，蓄積量少，針葉林占80%，涵養水源的能力差，加之降水偏少，90年代地表徑流量呈減少趨勢，據尋烏縣鬥晏水庫資料顯示，1990年前多年平均徑流量為15.12億立方米，2000年徑流量減少到13.2億立方米，減少12.6%，目前基本保持2000年徑流量，雖然尚未恢複到曆史平均徑流量，但徑流量減少的勢頭有所遏製。

　　3.水土流失治理取得明顯成效

　　在項目啟動前，東江源區的水土流失比較嚴重，據2000年遙感調查資料，東江源區三縣的水土流失麵積853.7km2，占總麵積的14.2%，其中強度流失麵積占21.5%，造成生態脆弱，生物多樣性破壞。項目啟動後，三縣共同協力對水土流失麵積進行了全麵治理，治理麵積達到近800平方公裏，其中強度流失的麵積已基本得到治理，但治理效果仍需進一步鞏固，同時在新的開礦點和果園開發區、工業園區出現新的水土流失，從總體看水土流失並未完全根治，但流失強度大大減輕。

　　4.森林覆蓋率提高，蓄積量增加

　　由於森林具有涵養水源的功能，因此森林覆蓋率越高，林木蓄積量越多，涵養水源的能力越強，從總體評價，東江源三縣的森林資源豐富，森林覆蓋率高，據江西省“十一五”期間森林資源二類調查資料顯示，三縣林地麵積43.41萬公頃，活立木蓄積1503.4萬立方米，三縣平均森林覆蓋率79%，但林分質量較差，針葉林占80%，涵養水源能力強的闊葉林占20%，單位麵積的蓄積量隻有34.6m3/nm2，低於全省平均值42.1m3/nm2.可見涵養水源的功能不強。項目啟動後，由於大力推進生態林業建設，“十二五”初期據林業部門的資料顯示，三縣森林覆蓋已提高到85%，其中東江源頭核心區森林覆蓋率提高到95%以上，蓄積量增加到2100萬立方米，闊葉林麵積比重大大提高。

　　5.采礦區廢棄地複墾取得明顯進展

　　由於三縣的礦業發達，礦區廢棄地麵積較大，據2002年的調查資料，三縣礦山廢棄地達到1755公頃，到十二五初期，礦山廢棄地已經基本得到複墾。主要措施是進行生態修複，恢複植被，對尾礦和堆積的餘土進行處理，建設攔沙壩，防止新的水土流失，治理取得了初步的效果。

　　6.通過礦山整治，大大減少了采礦點

　　礦山開采對礦山周圍的環境會產生重大影響，如產生水土流失、泥石流、滑坡、塌陷等次生地質災害，采礦點越多，造成生態環境的破壞越大，由於地方利益的驅動，項目啟動前，存在嚴重的濫采亂挖，采礦點最多的1995年達到580多處，以後經過逐步整治後，關閉了許多無證非法采礦點，2003年便壓縮到184個采礦點，到2011年，隨著國家對稀土產業政策的調整，對稀土產業實施保護性開采，采礦權點進一步壓縮到42個，對改善生態環境起了至關重要的作用。

　　7.自然保護區個數和麵積有所增加

　　自然保護區是國家和地方政府依法設立的禁止開發的區域，受法律保護，自然保護區麵積越大，意味著生態保護的力度也越大。該區域的生態係統越穩定。項目啟動前（以2000年為界），東江源區的自然保護區有4個，其中安遠縣3個，定南縣1個，總麵積4.42萬公頃，此項目啟動後，在尋烏縣增設4個，麵積2.34萬公頃，加上原有麵積達到6.76萬公頃，占三縣行政區域麵積的16.3%，占東江源流域麵積的19.2%，這些自然保護區一般都設在東江源核心區，對生態保護起著重要作用。

　　8.濕地和森林公園數增加

　　濕地和森林公園具有涵養水源、降解汙染、淨化環境、保護生物多樣性的作用，項目啟動前東江源區設有2個省級森林公園，麵積5.54公頃，沒有濕地。項目啟動後，建設人工濕地5個，麵積約10000公頃，在尋烏縣的東江源核心區設有一個國家級森林公園，麵積4.47公頃。

　　9.生態移民數

　　項目啟動後先後有5萬群眾從東江源核心區遷移出去，大大減輕了核心區保護生態環境壓力。

　　10.農村戶用沼氣池增加，生態環境得到進一步保護

　　農村戶用沼氣池的推廣，有利於減少薪柴，保護林業資源，減少化肥用量，減輕對土壤的汙染，據2004年統計，東江源三縣有戶用沼氣池6.23萬個，東江源區生態保護和建設“十一五”規劃把豬—沼—果生態農業模式的推廣作為一項重要舉措，到2010年農村戶用沼氣池數增加到9.10萬戶，農戶普及率達到50%以上。

　　11.汙水處理廠建設從無到有

　　隨著工業化水平提高，工業汙染增加，汙水處理是迫切需要解決的問題，目前三縣縣城均建有汙水處理廠一座，對減輕汙染起重要作用，該項業績反映在水質上，所以不另外評分。

　　（1）2010年《江西環境年鑒》。

　　（2）劉良源、李誌萌等：《東江源區生態資源評價與環境保護研究》，江西科技出版社2006年出版。

　　（3）贛州市統計年鑒。

　　（4）江西省發改委、贛州市人民政府《東江源區生態功能區保護和建設十一五規劃》。

　　2.評價方法說明

　　（1）我們把項目啟動前（一般指2000年前後收集的資料）的數值作為100看待，然後與項目實施後（一般指十一五末期或十二五初期）的數值進行指數化處理，對每個指標的權重由課題組成員集體確定（采用特爾裴法），加權後的換算值即為項目實施後與實施前相比較的生態環境改善程度。

　　（2）第1、2項需要進行打分後才能進行指數化處理。

　　（3）水質評分：設I類水10分；Ⅱ類水8分；ⅡI類水6分；IV類水4分；V類水2分；劣V為0分，則項目啟動前水質平均6分，項目實施後出省水質達到Ⅱ級應為8分。

　　（4）地表水徑流量在20世紀年均下降4.9%，評為4分，21世紀頭10年下降趨勢減緩，基本穩定，可評為5分。

　　四、存在問題

　　1.經濟社會發展與生態環境保護的矛盾依然突出

　　由於生態功能區屬於限製開發的地區，投資項目對生態環境的要求更高，許多經濟效益好但對生態環境有負麵影響的項目被拒之門外，而區內的原有資源型產業又被壓縮規模甚至退出，影響了經濟增長速度。目前源區的經濟社會發展水平仍然較低，人均GDP隻有江西省人均GDP的1/2左右，導致東江源區群眾生活長期處於貧困狀態（三縣中有兩個是國家貧困縣，一個是省級貧困縣），而項目啟動以來，生態保護區群眾與非生態保護區群眾的收入差距進一步擴大，例如2003年東江源區三縣農民人均年純收入相當於江西省農民人均純收入的62.3%，到2011年，下降到55.2%，而且收入差距有進一步擴大的趨勢，如果今後不出台更加優惠的政策和更大的財政轉移支付力度，以補償保護生態環境所付出的代價，可以預言，東江源區的生態功能保護就缺乏可持續性。

　　2.流域上下遊生態補償機製尚未進入可操作實施階段

　　為保護東江下遊地區優良的水質和充足的水量，促進經濟繁榮、穩定和發展，上遊地區的人民和政府為保護東江源作出了重要貢獻，犧牲了局部的利益，根據“誰受益，誰補償”的原則，下遊對上遊地區必須進行合理的補償，這是公平公正的體現，這一原則已經取得各方的認同，並在國家相關的法律和政策多次作出明確的闡述和規定，但是由於國家層麵缺乏可操作的實施細則和相應的責任機構，使上下遊的生態補償製度至今仍沒有貫徹實施。由於東江流域的上下遊生態補償跨越兩省一區，建議由中央政府的相應機構具體負責實施，以進一步明確補償數額、補償對象、補償方式、補償時間、明確兩省一區的責任分工，使這一體現公平公正、利國利民的製度能真正得到實施。

　　3.生態環境監測體係有待進一步加強和完善

　　東江源國家級生態功能保護項目啟動以來，源區監測網點雖然已基本建立，但監測水平有待進一步提高，信息獲取的係統性、準確性，時效性和綜合分析研究能力必須進一步加強。一方麵由於機構建設、隊伍建設滯後，對生態環境保護的執行力和監管能力仍然較弱，另一方麵，部分鄉村，由於群眾收入水平低，對生態保護的積極性、主動性不高，甚至出於生計所迫，出現邊治理邊破壞的現象。因此亟待加強政策引導，完善管理體製，創新管理方式，最重要的是做到不因保護生態而降低群眾的生活水平，才能讓保護生態成為群眾的自覺行為。

　　五、基本結論

　　從上述評估中可以看出，國家實施東江源區生態功能保護和建設項目以來，由於江西省各級地方政府和源區群眾，從大局和長遠利益出發，堅定不移地執行了國家建設生態文明的戰略決策，製定了切實可行的生態保護建設規劃，並出台了一係列的地方性法規和政策，使保護建設工作紮實推進，源區生態保護和發展方式的轉變取得明顯進展，生態環境質量明顯提高，出省水質基本達到優Ⅱ類水質要求，水源涵養能力基本穩定，經過各項指標的指數評估，如以項目啟動前或初期的生態環境為100，則項目實施後到十一五末期，生態環境指數提高到160.3，但由於國家的支持力度不大，上下遊的生態補償還未實施，源區群眾的貧困問題沒有根本解決，生態功能保護區與非保護區群眾收入差距呈不斷擴大的趨勢，保護生態環境缺乏可持續性，生態環境的下行壓力仍然存在。

　　注：本文為國家社科基金項目（編號08BJY034）《生態修複保護與經濟社會共生研究》階段性成果之一。

　　參考文獻

　　1.江西省發改委、贛州市發改委，江西稀土產業發展中生態修複問題研究。

　　2.劉良源，李誌萌，東江源區生態資源評價與環境保護研究，江西科學技術出版社，2006.