學林探賾（第3輯）

第三十三章 我國農村土地財產權的實現問題研究

　　⊙陳保林

　　隨著我國城鎮化進程不斷加速，城鄉居民收入差距進一步擴大，城鄉矛盾日益加深。目前，“三農”問題成為製約我國社會經濟發展的關鍵問題，而“三農”問題的根源在於我國土地製度存在缺陷。土地是農民的生存之本，它既是生產要素，又是社會資源，對農民具有生存保障和社會資產雙重功能，農民的土地財產權利是包括土地使用權、處分權和收益權在內的權利束。但是，在我國農地非農化的過程中，大量農民失去土地，喪失了土地財產權益。在市場經濟轉型的過程中，我國政府堅持“以人為本”的執政理念，以實現廣大人民的根本利益、保障和改善民生為己任，這要處理好公平和效率的關係，最重要的是保障和改善農民的民生。文章以實現農民的土地財產權利為主線，認為農民的土地財產權利之所以受到侵害，是因為我國土地產權製度及其他相關製度存在缺陷。最後，提出實現農民土地財產權利的政策建議。

　　一、文獻綜述及評析

　　（一）文獻綜述

　　農民的土地財產權利主要包括農民對土地使用、處分和收益的權利。在我國城鎮化不斷加速的過程中，農民的土地權益常常受到損害，這主要是因為農民的土地財產權利得不到保障。國內專家學者針對農民土地財產權利難以實現的原因以及如何解決這個問題，進行了大量卓有成效的研究。很多專家學者認為農民的土地財產權利受到侵害的主要原因，在於我國農地產權製度存在缺陷，農村土地征用製度不合理。

　　當前我國農村土地產權製度存在的主要問題表現為：產權主體界定不明確、土地產權關係混亂、資源配置不合理等。張林山（2011）認為，“農民沒有對土地的最終支配權，土地權屬和用途的變更由政府決定”。宋振湖（2005）指出，“國家隻是在名義上和法律上承認農村土地歸農民集體所有，而事實上的‘集體所有製’則表現為無實質內容的集體空殼”。從農村土地使用權流轉的現狀看，存在流轉程序不規範，市場流轉機製不健全，利益分配機製不健全等問題。張廣榮（2007）指出，在轉包、轉讓和互換流轉中，農戶之間往往以口頭協商為主，很少簽訂流轉合同，即使簽訂了合同，雙方的權利義務也不明確。目前，土地流轉的利益分配模式基本采用“保底流轉費+分紅”模式，陳小君等（2007）認為，由於分配模式缺少“叫價”和“競價”環節，農民處在土地流轉收益的末梢，與流轉公司之間未建立起合理的利益分配機製，因此他們不願進行土地流轉。呂傳進等（2005）從深層次原因分析，將集體建設用地使用權流轉問題總結為法律調整、產權關係、收益分配和耕地保護四個方麵。

　　目前，農村土地征用製度存在的主要問題是法律不健全、征用程序和補償機製不合理等。黃花（2010）認為，現行的農村土地征用製度從一開始就剝奪了農民及其組成“集體”與土地最終使用者直接進行交易的權力，因此這種土地征收製度不公平是不爭的事實。邵戰林、朱道林（2011）指出，“國家征地的‘公共利益’概念模糊，致使現實中公共利益與非公共利益不分，國家為了公共利益征地與企業或者個人為了集團或個人利益征地不分”，“土地補償偏低，失地農民所得比例較小，幾乎沒有分享土地的增值收益，土地征收和補償衝突事件時常發生”。

　　對於農村土地產權製度的改革方向，存在私有論、國有論和多元論的爭論。私有論者主張農民必須享有集體土地所有權，農民土地私有製要取代家庭聯產承包責任製。楊小凱（2003）認為，中國農業要真正搞起來，土地一定要私有化，實現自由買賣。白秋霞（2005）提出，“清晰的產權是市場有效運行的前提，而‘三農’問題的根本出路是市場化，其現實基礎是，我國目前土地產權模糊，隻有界定所有權給農民，土地產權才能完全界定清楚”。國有論者主張將土地收歸國有，實行土地永佃製。白永秀和馬小勇（2005）認為，通過對現行農地製度進行改革，實行土地國有化，給予農民永佃權，允許土地二級永佃權自由買賣，農民能夠以土地永佃權換取社會保障，逐步實現社會保障體係的統一。多元論者主張根據各地的不同條件，探索將部分集體土地劃歸農民所有，形成集體所有和農民所有的多元化格局。郭紫薇和鍾凱（2006）提出，“在一些經濟比較發達的地區，已經嚐試著探索一些創新的土地產權形態，其中比較認同的是股份製改造”。

　　從促進農地使用權合理有序流轉的角度，車裕斌（2004）指出要完善流轉機製，一是要培育流轉的市場主體，二是要重新界定和配置農地產權，三是要建立和健全相關配套設施，四是加強政府宏觀調控。在規範集體建設用地流轉方麵，劉發章（2005）指出，要“以市場價格為基準，盡快建立完善集體土地基準地價體係及相應的地價評估體係”。

　　為了健全農村土地征用製度，張益項、趙利斌等（2011）認為，在有關土地征收立法方麵，國家立法機關應該製定專門的《土地征收法》，明確規定“公共利益”的判斷標準及判斷機關。張林山（2011）提出，應該製定“公共利益征地否定式目錄”，明確規定以營利為目的而征用農地，均不屬於公共利益用地。邵戰林、朱道林（2011）指出，要“嚴格界定政府土地征收的權限和範圍，充分保障農民對土地的基本權利”，“完善土地征收程序，建立土地征收聽證製度和糾紛仲裁製度，尊重農民對農地使用權的法律地位”。

　　（二）文獻綜述評析

　　從國內專家學者的研究情況來看，他們取得了大量有價值的理論成果，提高了人們對農民土地權益的認識和理解，為學術界進一步深入研究提供了紮實的基礎，也為政府部門製定完善農民土地財產權利的保障政策提供了理論依據和路徑方向。但是，這些研究同時也存在一些不足：

　　一是缺少對於農村土地發展權與農民土地財產權利體係關係的研究。農民的土地發展權是土地用途發生改變而獲得更高收益的權利，所以農村土地發展權是農民土地財產權利體係的重要內容。國內對農村土地發展權的研究還很薄弱，農村土地發展權到底應該歸屬於國家還是農民還未達成定論，這些都需要進入更全麵和深入的研究和探討。

　　二是對農村土地產權製度的分析有待進一步深入探索。對農村土地產權製度的研究，主要側重於農地產權製度，需要深化對集體建設用地的相關研究。

　　二、我國農民土地財產權實現存在的問題及原因分析

　　盡管目前法律明確了土地承包經營權的物權性，但是，農民的土地財產權利仍然存在缺陷。農民的土地承包經營權不能自由流轉，難以真正體現其物權性質，農地使用權和處分權受到限製，農民的土地發展權和收益權受損。國家的絕對行政權力滲透在農民的土地財產權利之中，可以進行直接或間接幹預，土地還不屬於農民的獨立財產，農民的土地財產權利仍然難以真正實現。導致這一問題的原因很複雜，文章接下來主要從法律政策、土地產權製度、征地製度等多個方麵進行分析探討。

　　（一）農民土地財產權實現的法律缺陷

　　農民的土地財產權得以實現的重要前提就是成為法律意義上完備的財產權。我國農民的土地財產權，從法律上來說就是農民對其土地財產擁有的具體權利。考特和尤倫（1991）認為，財產權是一個權利束，這些權利規定了權利主體可以在多大程度上占有、使用、轉讓和改變其資源財產。我國頒布的《農村土地承包法》肯定了土地承包經營權的物權性質，《物權法》將土地承包經營權明確界定為一種物權，農民的土地財產權開始獲得法律上的認可和保護。但從嚴格的法律意義上來說，農民的土地財產權利仍然是不完備的，這主要體現在土地所有權主體、土地財產處分權、土地財產的出租和流轉等方麵的規定存在缺陷。

　　舉兩個例子例來說，在完備的財產權利界定下，所有權歸屬於物或權利所有人，我國《土地承包法》第2條和《物權法》第124條都規定耕地、林地、草地以及其他用於農業的土地歸農民集體所有。盡管法律規定農民集體是農地的所有權主體，但農民集體從概念上來說隻是一個“集合”，而不是具有法律人格的權利主體，不能自由行使所有權。在實際情況中，農民集體經濟組織的幹部通常代表著農民集體，但也不能真正行使土地所有權。在城鎮化和農轉非的過程中，單個農民甚至農民集體在土地增值收益分配上都處於弱勢地位，沒有討價還價的權利。在完備的財產權界定下，處分權歸屬於所有權人。《土地承包法》第17條規定“土地承包方承擔的義務包括維持土地的農業用途，不得用於非農建設”，《土地管理法》第4條規定“嚴格限製農用地轉為建設用地”。從中可以看出農民集體盡管擁有農地所有權，但並沒有完整的農地處分權，農地的最終處分權實際由國家掌控。農民隻有獲得國家批準才能將農地轉為非農用途；農地要轉為城市建設用地，隻有通過國家征地的方式先轉變為國有土地後才能進入市場交易。

　　（二）農民土地產權製度的缺陷

　　1.農地產權主體模糊

　　我國的《土地管理法》規定，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於農民集體所有。農村土地產權主體的模糊性主要表現在以下幾個方麵：一是“集體”概念的模糊性。集體是由某一地域的成員構成的有組織的整體，農民集體由一定地域的所有農民組成。實際上，“農民集體”是一個抽象的集合群體，而不是人格化的主體。理論上來說，農民作為集體成員也應該享有土地產權，但是，現實中這種土地產權並沒有劃分和落實給每一個農民。農民對於土地到底是共同所有還是按份額所有，法律沒有給予明確規定；農民享有土地的實物財產權還是享有土地的價值財產權，法律也沒明確規定。二是農地產權主體虛置。法律規定，農村集體組織或者村民委員會等組織代表農民經營管理農村土地，應該充分反映農民的意願和維護農民的權益。但是，在現實中這種集體組織並沒有真正掌握權力，某種程度上代表著鄉村幹部等權力階層的利益，在實際運作過程中也很難發揮應有的作用。由於土地產權的主體界定不清晰，農民與土地所有權的內在聯係被切斷，農民在土地使用權交易流轉和征地過程中沒有決定權，農民的土地財產權益容易受到侵害。

　　2.農地產權權能殘缺

　　（1）農民集體的權能殘缺。盡管農村土地歸農民集體所有，但是這種所有權有著諸多限製。例如，法律規定任何組織和個人都不得買賣和轉讓集體土地，也不能進行出租和抵押。國家為了公共利益的需要，具有強製性征收征用土地的絕對權力；地方各級政府也製定了一些政策法規對土地利用處置進行幹預和限製。農民集體的土地所有權實際上麵對著各種限製，沒有處置土地的權利，在政府的權力下處於弱勢地位，根本沒有完整的土地權能。

　　（2）農民個體的土地使用權能殘缺。在家庭聯產承包責任製下，農民的土地權利是通過承包合同的方式取得並加以規範的。農民的土地使用權受製於所有權，從而導致使用權能殘缺。農村集體對農民的土地使用權具有支配性，對土地分配和調整具有隨意性，並常常通過這種方式為鄉村幹部等權勢階層謀取利益。此外，農村集體組織與基層政府為了追逐利潤，經常低價取得農民的土地承包經營權，再高價租賃出去，嚴重侵害了農民的土地使用權和收益權。

　　3.農地產權流轉不規範

　　（1）農村集體土地產權單向流轉。農村集體土地轉變為城市建設用地隻能通過國家征地的方式才能實現，並對建設用地實行集中統一管理。政府實際上控製了土地所有權市場，農村土地產權流轉無法通過市場交易實現。某些地區出現了進行不規範土地產權交易的地下土地市場，說明了由政府壟斷的土地產權市場缺乏效率。

　　（2）集體內部的土地流轉不規範。由於法律沒有賦予農民完整的土地財產權利，農民的土地流轉權受到限製。基層幹部代表集體組織在違背農民意願的情況下，強製實施土地流轉，農民沒有自主權，權益往往得不到法律保護。部分地方為追逐利潤，以土地規模經營、農業開發和結構調整為借口，低價強行租回土地，從事房地產開發，將農業用地轉為建設用地，躲避了相關審批手續。由於缺乏一套規範完整的製度體係和具體的操作細節，土地荒置現象增加，對於土地這種異常稀缺的資源來說，是一種嚴重的浪費和損失。

　　（三）農地非農化製度不合理

　　農地非農化是指農業用地轉變為城鄉建設用地，也就是土地用途發生改變，由農業用途轉為非農業用途。法律界定的農地包括耕地、養殖用地、林地、園地等農業用地。隨著我國城鎮化進程不斷加快，城市建設用地需求日益擴張，為適應經濟社會發展的要求，農地非農化成為不可避免的趨勢。在農地非農化的過程中，農民失去了賴以生存的基礎——土地，也喪失了一係列土地財產權益，長期下去，會進一步擴大城鄉居民收入差距，激化社會矛盾。導致這種現象的原因在於我國農地非農化製度存在不合理的地方，主要表現在以下兩方麵。

　　1.我國土地征收製度不合理

　　在我國城鎮化過程中，農地非農化主要是通過國家征地實現的。近年來，國家征地需求不斷擴大，征用麵積快速增長，導致大量農民失去土地。我國土地征收製度不合理主要表現在以下三個方麵。

　　一是征地的“公共利益”概念模糊。國家征地是基於公共利益的需要，但是，法律並沒有對“公共利益”的範疇做出清晰的界定。因此，部分地方政府為了單純追求經濟增長或者追逐利潤，以公共基礎設施建設等公共利益需要為借口，征收大量土地用於“非公共利益”的用途。

　　二是土地征收程序不合理。土地征收屬於政府強製性行為，土地一經征收就由政府實行集中統一管理，劃撥或出售給開發商或使用者。政府實際上壟斷了土地所有權市場，割斷了農民與土地所有權的內在聯係，剝奪了農村集體組織和農民參與市場交易的權利。因此，現行土地征收製度的不公平成為不爭的事實。

　　三是征地補償偏低，收益分配不公平。土地是農民最基本的生產要素，對農民具有生存保障和資產雙重功能。農民獲得的征地補償除了要維持基本生存之外，還要體現農地的資產價值，即土地的未來增益。但是，我國現行的征地補償標準是以農地的原有用途為基礎，補償總額最多隻能反映農民喪失土地以後的農業生產損失，遠遠低於土地的市場價值，對農民來說這種收益分配明顯是不公平的。由於失地農民基本上得不到土地的增值收益，受客觀環境和自身條件的限製，農民無法長期維持原有的生活水平，導致征地補償衝突和上訪事件時常發生。

　　2.缺乏農地非農化的市場機製

　　國家征地是實現農地非農化的主要途徑，這種方式經常違背農民的意願，損害了農民的土地財產權益。可見，農地非農化除了國家征地這一途徑之外，缺乏有效的市場交易機製。農地非農化使得農村土地資源由農業用途轉為非農業用途，是重新配置和使用土地資源的過程。從理論上來說，為提高土地資源的配置和利用效率，通過市場機製來實現農地非農化是最有效的途徑。在市場機製中，農民集體可以根據自身的意願來決定是否要將農地轉為非農用途。在農地非農化的市場機製配置過程中，農民集體的目標是獲得超過土地農用價值的土地增值收益，如果土地市場價格超過農民的原有收益，農地非農化就可以實現。在市場機製中，農民集體與用地單位處於平等的交易地位，有助於達成雙方均接受的交易價格。缺乏市場機製，農民在農地非農化的過程中隻能處於被動的地位，沒有討價還價的權利，土地財產權益自然難以實現。

　　三、農民土地財產權利實現的政策建議

　　（一）完善農村土地產權製度

　　1.加強農村土地產權的法製建設

　　從立法上對農村集體土地的產權主體進行重新界定。完善《土地承包法》《土地管理法》和《物權法》，確立具有獨立意義的農民土地使用權以及相應的土地占有權、經營權、處分權和收益權等權能，賦予農地產權人格化主體。弱化農村集體組織的土地所有權，防止集體土地所有權對農民土地使用權的侵蝕。建議通過法律明確將“土地使用權”的概念取代“土地承包經營權”，並正式確立農地使用權的物權性質，其他相關法規政策也使用“農民土地使用權”這一概念。目前，雖然法律規定農民的土地承包經營權可以長期延續，但還是具有模糊性，《土地承包法》要具體規定土地使用權在哪些情形下不能長期存續。通過法律製度，嚴格限製土地所有權主體對農民使用和處分土地權利的幹預；排除鄉鎮一級政府及其經濟組織的土地所有者身份，切斷基層政權與集體土地的利益紐帶，杜絕村級組織通過支配集體土地攫取收益。

　　2.推進農地使用權資本化

　　在我國傳統經濟理論以及土地製度改革的過程中，通常隻注重土地的資源屬性，忽略了土地的資產功能。土地之所以具有資產功能是因為土地資源具有稀缺性並能產生預期收益。農地使用權資本化就是農地使用權進入市場流轉實現其獨立的交換價值並帶來增值收益的過程，具體包括農地土地股份合作製，土地使用權租賃轉讓製等方式。農地使用權資本化有助於實現農民的土地財產權利，提高農民的財產收入。改革農地產權製度，就要充分發揮土地的資產功能，建立土地要素市場，推進農地使用權資本化。重慶在城鄉建設用地增減掛鉤試點中建立了農村土地股份合作社，農民依據其土地使用權入股，可以參與勞務並獲得股權分紅。在進一步推進農地使用權資本化的過程中，要在明確農地使用權主體和使用權物權化的基礎上，健全法律法規，充分尊重農民意願，剝離依附在土地上的非生產性功能，促進農業人口有序流轉。

　　（二）建立農村土地流轉市場

　　在任何市場中，市場標的都具有財產屬性，市場交易的完成意味著財產權利的轉移或讓渡，財產權利是市場主體民事行為的基礎。在明確農民土地財產權利的基礎上，必須建立完善農村土地流轉市場。農村土地流轉市場的建立，意味著農民成為市場主體，可以在自願的基礎上從事土地各項權利的交易行為。具體來說包括以下內容。

　　1.建立和完善農村土地市場體係

　　農村土地市場包括土地所有權市場和土地使用權市場。在農地所有權市場中，國家為公共利益需要而征收土地，農地所有權從農民集體轉移給國家，這是政府主導型市場。農地使用權市場分為兩級市場：一級市場為集體成員（單位或個人）依照法定程序獲得農地使用權的交易場所；二級市場是獲得土地使用權的集體成員再將農地使用權轉讓給他人的交易場所。政府部門要修訂有關法律法規，規範農地產權流轉方式，為農地產權交易提供多種服務平台，使農民成為土地市場的真正交易主體，保護農民的自主交易行為。完善市場運行機製規範土地市場秩序並明確交易主體權責，確保土地產權交易順利實現。

　　2.推進農村集體建設用地入市交易

　　建立科學合理的市場機製，打破農村集體建設用地流轉的製度障礙，完善土地交易信息發布係統，及時發布入市的土地交易數量和交易價格，建立土地產權交易結算中心，為交易雙方辦理土地出租、抵押、出讓、租賃等多種登記服務，為農村集體建設用地入市交易創造一個公開、公正的市場環境。在具體操作層麵，對原有集體存量建設用地全部實行有償、有限期、可流動使用製度；對新增建設用地，在依法辦理農轉用審批手續後，允許農民集體直接以土地或廠房等形式進行出讓、出租。目前，深圳獲批成為存量農村集體建設用地直接入市交易的試點地區，其做法可以成為其他地區實現農村集體建設用地流轉的借鑒。深圳市擬對原農村集體經濟發展保留的非農建設用地和征地返還地，允許在符合規劃、納入土地利用年度計劃的前提下開發建設，並簽訂土地使用權出讓合同。

　　3.建立農村土地銀行

　　實現農民土地財產權利很重要的一點就是土地成為一種“資產”，在土地流轉過程中，農民可以獲得體現土地資產價值的收益。因此，我們可以借鑒重慶設立農村土地交易所進行“地票”交易的方式，設立農村土地銀行，建立農村土地資本化的運作機製，為實現農民的土地財產權利提供一種可供選擇的方案。

　　（三）設置農村土地發展權製度

　　土地發展權是對土地在利用上進行再發展的權利，地發展權是土地所有權諸項權利中的一項。土地發展權的創設可以彌補現行土地使用權製度的缺陷。在我國城鎮化不斷推進的今天，農業用地非農化的壓力不斷增大，而允許農村集體建設用地入市交易會進一步加大這一壓力。因此，我國可以效仿西方國家的做法，對耕地所有權設置可轉移發展權，政府可以對發展權受限製的農民支付補償，提高農民從事農業生產的比較利益，從而實現他們的土地財產權利。

　　1.設置農村土地發展權

　　目前，國內對於土地發展權的研究還處於起步階段，盡管政府沒有在法律法規和政策中提出過土地發展權的概念，但是有不少土地製度中體現了土地發展權的思想，比如國家征地製度、土地使用權流轉製度。鑒於發達國家土地發展權製度的成功實踐，我國應該設置農村土地發展權，將其上升到政府決策層麵。這對於改革我國土地製度具有重要的意義，有助於通過市場機製協調用地矛盾，提高土地開發效率，保護農村土地資源和生態環境；有利於明確土地開發的權益歸屬，實現農民的土地財產權益；有利於實現土地利用規劃的動態調整，完善農村土地管理製度。

　　2.明確農村土地發展權歸屬

　　關於我國農村土地發展權的歸屬有兩種建議：一種是借鑒英國模式，歸國家所有；另一種是借鑒美國模式，歸土地所有者。設置農村土地發展權最根本的目的是要充分體現土地的財產性質，實現農民的土地財產權益。如果農村土地發展權歸國家所有，農地所有者要改變土地用途或利用強度必須向政府申請並交納開發稅，這種情況更有利於政府部門實施城鄉發展規劃和土地利用規劃。結合我國的實際情況，最好借鑒美國的土地發展權製度，農地發展權歸農民集體所有，這種歸屬方式最能體現農民的意願，農民充分享有土地的增值收益。土地所有者之間通過市場自由轉讓土地發展權，集中體現了私人的土地財產性質，能較好地保護私人的土地權益。

　　（四）改革土地征收製度

　　政府征地的目的在於滿足“公共利益”的需要，在向社會提供公共產品的過程中，可以降低交易成本。但是，政府在征地過程中不能濫用征地權利而侵害公民的財產權利。政府征地形式上征收的是土地，實質征收的是以土地為核心的財產權益。在我國征地實踐過程中，農民權益經常受到損害並且得不到重視。主要問題在於：“公共利益”難以界定、補償標準過低、集體和個體補償費不能合理分配、政府征地行為得不到製約、征地流程不規範等。因此，為了解決我國土地征收過程中存在的問題，切實保護農村的土地財產權利，就必須加大征地製度改革的力度，真正從製度上體現土地承包經營權的財產權性質。

　　1.嚴格界定“公共利益”的範圍

　　土地征收權是國家基於公共利益需要而強製行使的權利，但我國法律並沒有明確規定“公共利益”所包括的範圍。為了維護農民的權益，要明確界定公共利益用地的內涵和範圍，並將政府征地權的行使範圍真正限定在“公共利益”的範疇內。由於目前我國關於土地征收的政策法規存在可操作性不強等缺陷，政府部門有必要製定專門的土地征收法，嚴格規定公共利益範圍和政府征地權的範圍。一方麵，在實施土地征收時，必須讓利益受影響的農民個人和集體組織參與到決策的製定過程中，把權利交給人民，即使不好界定公共利益，由民主程序達成的、不同利益群體能夠充分表達的機製所形成的公眾意誌，也可認定它是公共利益。另一方麵，規定政府須就“公共利益”給出充分理由，沒有充分理由說明“公共利益”確屬必須，土地征收就不能實施。這樣，在公共利益的確定上，實體標準和程序設計同步進行，盡管不能窮盡所有公共利益的情形，但至少能夠最大限度地予以限製。

　　2.規範土地征收流程

　　科學規範的土地征收流程是保證土地征地製度公正合理的一項必不可少的內容，而製定具有可操作性的程序是土地征收製度順利實施的基本前提。嚴格的征地審批依據、征地程序及合理的機構權限劃分保證了征地的合理性，征地應該具有一套完整的流程，必須嚴格遵循“征地申請、公共利益認定、審批、協商製定征地方案和補償方案、公告、征用土地”的征收程序。在具體操作過程中，要把農民納入土地征收過程的每一個環節，針對土地征收目的建立嚴格的審批程序，審批過程中遵守公共利益原則和合理補償原則；及時公示做出的決策，建立談判協商機製，增強協商性和透明度；通過規範整個征收過程，弱化征收的強製性，減少政府對土地征收的幹預；建立土地征收司法救助製度，當農民的土地權益受損時，可以依法進行申訴以維護自身權益。

　　3.完善土地征收的利益補償機製

　　我國原有的征地補償標準過低，並且存在不合理的地方，政府應該按照征地補償要體現土地要素的市場價值的原則，製定新的補償標準，實行公正補償。在符合農民意願的情況下，以金錢補償為主，其他補償為輔，實現補償形式多樣化。由於土地對農民具有社會保障和資產雙重功能，政府部門既要公正補償農民，又要做好農民的安置工作。建立失地農民的再就業培訓機製，采取一定的稅收優惠政策支持和幫助農民再就業；切實解決被征地農民的養老、醫療等社會保障問題；在土地收益中除進行必要的補償和其他支付外，建立政府性征地基金用於公益性支出。

　　4.建立完善土地征收的監管機製

　　監管部門要對整個土地征收過程中的違法違規行為進行監督管理。土地管理部門要進一步完善土地利用總體規劃，防止違法征地行為，對不合理的占地行為及時進行糾正、處理和處罰。對於征地補償費用分配使用和落實情況，農村集體經濟組織要及時予以公布，並接受集體成員和政府有關部門的監督。

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　　[13]尹珂，肖軼，農村土地“地票”交易製度績效分析——以重慶城鄉統籌試驗區為例[J]，農村經濟，2011（2）：34-37.

　　[14]穆鬆林，高建華，毋曉蕾等，土地發展權及其與土地用途管製的關係[J]，農村經濟，2009（11）：26-28.