學林探賾（第3輯）

第九章 我國糧食安全麵臨的挑戰及其法律對策

　　⊙塗明輝

　　一、引言

　　“國以民為本，民以食為天”，糧食的重要性由此可見一斑。糧食不僅是人類賴以生存的基本生活資料，也是經濟發展、社會安定、政權穩固、民族振興的基礎。而伴隨著20世紀70年代世界範圍內糧食危機的爆發，糧食安全問題一下成了全球矚目的問題。1974年11月，在第一次世界糧食首腦會議上，聯合國糧農組織正式提出了糧食安全的概念，並將其定義為：“保證任何人在任何時候，都能得到為了生存和健康所需要的足夠食物。”此後這一概念的內涵不斷得以豐富，1996年11月，世界糧食首腦會議通過的《羅馬宣言》和行動計劃認為：“隻有當所有人在任何時候都能夠在物質上和經濟上獲得足夠、安全、富有營養的糧食，來滿足其積極和健康生活的膳食需要及食物喜好時，才實現了糧食安全。”

　　我國作為世界上人口最多的國家，十三億人民的吃飯問題始終是我們的頭等大事。為此，黨和政府通過一係列“一號文件”，從嚴格控製耕地、大力修建農田水利、加大財政支農力度、宏觀調控糧食產量和價格等方麵，來保障國家的糧食穩定。這些政策文件的出台，對我國的糧食生產、供應無疑具有重大意義，然而，由於政策的抽象性、易變性特點，國家糧食的可持續生產與供應，最終需要法律的支撐。因此糧食安全問題在我國不僅僅是一個經濟問題，更是一個社會問題和政治問題，保障糧食安全不僅需要政策扶持，更需要法律支持。

　　二、文獻述評

　　由於我國人口眾多、資源有限，不但黨和政府高度重視糧食安全問題，廣大理論工作者也獻言獻策並進行了大量研究，從目前的文獻來看，大體有以下類別。一是側重於從宏觀的政策視野論證我國的糧食安全。譬如，韓寧認為，解決糧食安全問題，必須跳出糧食安全看糧食安全，實施綜合治理，並從財政金融政策、農業科技政策、惠農政策、農業循環經濟、農業國際貿易等多個方麵進行了論證。廖西元等通過分析我國的綜合生產力、市場調控力、主權控製力現狀，提出了從“生產糧食”向“經營糧食”轉變的觀點，並就如何進行利益協調、調動農民種糧積極性、糧食收購加工、糧食出口等作了詳細探討。袁海平等在全麵總結借鑒國內外糧食安全經驗教訓的基礎上，就糧食生產規模化、經營產業化、服務社會化、購銷市場化的糧食產業現代化問題進行了詳細探討。二是偏重於從某一個具體的經濟角度論證我國的糧食安全。譬如，高鐵生在分析我國糧食安全麵臨新形勢的基礎上，從整合物流資源、提升糧食物流的科技水平、培養高素質物流人才等方麵作了探討。顏加勇從分析我國水資源不合理利用從而導致糧食生產出現波動開始，就如何加強水土流失治理和水利設施建設、減少水體汙染、發展節水農業和建設生態農業等措施來保障我國糧食安全進行了深入研究。

　　三是著重從法治理念的角度論證我國的糧食安全。譬如，李興國在探討了法律手段保障我國糧食安全的必要性的基礎上，重點就構建糧食安全法律體係所應秉持的指導原則，如宏觀層麵統籌兼顧原則、政府幹預與市場機製有機協調原則、各個層級法律規範協調互補原則進行了詳細論證。丁楊在論證糧食安全法律保障基本含義的基礎上，就如何製定新法、修訂舊法、完善行政執法工作進行了研究。

　　綜上所述，學術界對如何保障我國的糧食安全進行了一係列研究，論證比較深入，觀點比較鮮明，並取得了較為豐厚的研究成果。但是毋庸諱言，這些研究還存在一定的局限性，從學科層麵來看，經濟學、管理學方麵的文章較多，法學方麵的文章較少；從製度層麵來看，政策鼓勵的研究較多，法律規製的研究較少，即使法律方麵的文章，也是從宏觀的角度如法治理念、基本原則的視角論證較多，具體可操作性的製度規範較少，遇到實際問題，往往是“水中月”、“鏡中花”，好看不中用。為此，還需要從我國的實際出發，探討一些實實在在的、能為理論研究作支撐、能為實際工作提供製度安排的成果出現。

　　三、我國糧食安全麵臨的挑戰

　　（一）糧食產業的弱質性對我國糧食安全的挑戰

　　糧食是自然再生產和社會再生產的統一體，既受特殊的市場風險影響，又受變幻無常的自然風險影響，結果導致糧食產業的比較效益低，並由此決定了糧食產業的弱質性。

　　1.糧食生產麵臨著特殊的市場風險

　　一般來說，任何產品、任何行業隻要參與市場調節和市場競爭都會遇到市場風險，但是糧食作為一種人們生活不可替代的必需品，在受市場規律支配時，具有特殊的風險性。首先是供給彈性大於需求彈性，導致糧食價格劇烈波動。一方麵，因生理需求的剛性，無論糧食價格如何上漲，人們都得去購買，去消費，不會因為糧食價格上漲而不吃糧或少吃糧。如果因種種原因導致供不應求時，人們就會產生心理恐慌，想方設法多買糧、多存量，糧價就會陡然上升。結果誘使農民擴大生產，爾後形成供給過剩，供給過剩又導致價格下跌，迫使農民縮減生產，又出現供給短缺，繼而又會帶來價格上漲，這樣循環往複，不斷擴大，無法自動平衡，從而形成一種特殊的市場風險。另一方麵，受生理需要的限製，人們的消費數量又相當有限，不會因為供過於求、糧價下跌而多吃。糧食需求的這種特殊性通過市場傳遞給糧食生產者，常常造成增產不增收，而更多的曆史經驗顯示，市場上糧食豐收的時候，則是“穀賤傷農”的時候。其次，糧食供給形成的周期長，致使生產供給量偏離供需平衡量，市場風險難以避免。雖然任何新增生產能力都要經曆一定的形成周期，即從初始投資到向市場提供產品都需要一段時間，但對糧食而言，由於是一種生物產品，具有特殊的生長環境和較強的季節性，這個時間就顯得特別長。例如，對於我國北方地區的小麥來說，從當年十月份播種開始，到第二年六月份收割，就需要八個月時間，如果再加上晾曬、加工、運輸、交易，所需時間就更長了。在漫長的供給形成期，新增的投入是以潛在的形式存在的，是一種“糧食資源”而非糧食產品，在這段時間內，市場上供應現狀沒有改變，市場的誘導仍然在發酵，繼續吸引生產者擴大生產規模和增加投入，從而使將來的糧食供應超過市場需求成為必然，結果使糧食遇到難以預料的新的市場風險。

　　2.糧食生產麵臨著變幻無常的自然風險

　　隨著科學技術不斷進步，人類抵禦自然災害的能力有了很大的提高，糧食生產的方式也有了一定的改進，但無論是發展中國家還是發達國家，靠天吃飯的局麵依然沒有太大改變。糧食生產從種到收，持續時間長，不僅包括必要的勞動時間還包括自然力發生作用的時間。由於糧食生產的這種生物特性和對自然界嚴重的依賴關係，決定了糧食的生產投入和生產效果不完全一致，糧食的勞動生產率不僅取決於勞動者的生產態度、生產經驗、生產手段等主觀能動因素，而且還取決於土壤、地形、氣候、雨量、溫度、濕度等客觀自然因素，我們常說“瑞雪兆豐年”就是自然因素對農作物尤其是糧食生產重大影響的典型寫照，而現實中也常常會出現這樣的情況，人們事先信心滿懷，為糧食來年豐收作了充分的準備，投入了大量的人力、物力，但一場“風雲突變”，幾乎一夜之間使人們的幻想化為了泡影。也就是說有時候社會生產率的增長甚至彌補不了自然生產率的降低。所以，糧食生產要冒很大的自然風險。

　　（二）特殊的國情對我國糧食安全的挑戰

　　1.耕地資源人均數量少、質量低

　　我國雖然國土遼闊，總麵積達960萬平方公裏，但耕地目前大約隻有18.26億畝，若按2011年官方統計的13.39億人口計算，人均耕地為1.36畝，僅為世界平均水平的40%。在全世界26個人口在5000萬以上的國家中，我國人均耕地數量僅高於日本、孟加拉國，居第24位。另外，耕地質量總體水平偏低。一是全國耕地分布在山地、丘陵、高原地區的占一半以上，不利於耕作；二是受荒漠化影響，我國幹旱、半幹旱地區的絕大多數耕地已不同程度退化，質量堪憂。

　　2.水資源短缺且分布不平衡

　　就水資源的總量來看，根據水利部提供的數據，我國水資源總量為2.8萬億立方米，居世界第六位，按2011年13.39億人口計算，人均占有量隻有2091立方米，不到世界平均水平的1/4.就水資源的分布來看，我國水資源在空間分布上是南多北少，東多西少，而我國的華北、西北地區又擁有大量的耕地資源，但因為缺水嚴重地影響到了這些地區的糧食生產能力；在時間分布上，我國降水的季節主要在6—8月份，在其變化節奏上難以適應糧食作物生長的需求。與此同時，我國糧食產量的重心在不斷北移，2000—2007年糧食產量中心緯度北移了近1度，從而導致水資源區域供需失衡更加明顯。

　　3.自然災害頻發、氣候影響惡劣

　　我國是一個自然災害頻發的國家，地震、海嘯、泥石流、暴雪、凍雨時有發生，而對糧食生產有重大影響的幹旱接連不斷。2005年春末夏初，雲南多數地區旱情達中等至嚴重程度，是自1979年以來旱情最嚴重的一年；2006年春夏，四川、重慶遭遇新中國成立以來最嚴重的旱災，近千萬人、600萬頭牲畜出現臨時飲水困難；2007年9月下旬以來，南方大部地區降水明顯減少，湖南、江西、貴州、廣西等地旱情嚴重，為五十年來所罕見，2008年初，重慶遭受持續旱災，約140萬人、100萬餘頭大牲畜存在飲水困難；2009年秋至2010年春，雲南、貴州、四川、重慶、廣西、湖南等地出現百年不遇特大幹旱，湖泊幹涸，河道斷流，導致全國夏糧7年來首次減產。2011年春節的喜慶氛圍還沒有散盡，央視《新聞1+1》欄目2011年2月11日晚的節目《保糧食！穩物價！》的評論再次讓國人繃緊了神經：今天“中國主要產糧區麵臨60年以來最嚴重大旱”，“200餘萬群眾和200餘萬牲畜麵臨飲水困難”，“中國缺水麥田已達640萬公頃，超過三分之一”。時隔三個月後，新京報再次報道：國家防總最新統計顯示，今年以來，長江中下遊地區降水達到50年來最低水平，主要江河累計來水量較多年同期偏少一至七成。目前，全國耕地受旱麵積為9892萬畝，有497萬人、342萬頭大牲畜因旱飲水困難。

　　（三）體製機製存在的問題對我國糧食安全的挑戰

　　1.生產環節：小農經濟的生產模式，製約糧食規模化發展

　　幾千年來，我國糧食生產都沒有擺脫小農經濟的生產模式。新中國成立後從一家一戶到互助組、合作社、高級社、人民公社，似乎在不斷壯大生產組織規模，但由於人民公社製度缺乏明晰的產權邊界和利益激勵，因而，不可能長期對農業生產尤其是糧食生產提供動力。改革開放以來，我國逐步確立了以家庭承包為基礎、統分結合的雙層經營體製，該體製有明確的產權邊界和實實在在的利益激勵，農民的生產積極性得到了很大的提高，糧食的供求矛盾也得到了很大程度的緩和。農業雙層經營體製的確立，應當說是一項重大的曆史進步，但是，農業雙層經營體製，仍然是以家庭承包經營為基礎，小農經濟的問題仍然沒有得到根本解決。市場經濟要求市場在資源配置中發揮基礎性作用，按照市場經濟規律，必然是農業資源的相對集中和農業經營的集約化、規模化和現代化。縱觀我國糧食生產的現狀，除了新疆建設兵團、北大荒國有農場等少數糧食生產單位具備了一定程度的集約化、規模化和現代化生產以外，絕大多數還是以家庭為單位進行糧食生產，由於我國人多地少，人均1畝左右，加上各地方耕地質量、分布狀況的不同，為了所謂的“公平”，一個家庭四五口人，分到了四五畝耕地，很可能就位於四五個地方，這樣狹小、細碎的地塊，根本沒辦法進行集約化、規模化種植，更談不上集中投入以提高科技含量、加強管理以提高管理水平了。總之，以家庭種植為基礎的現行糧食生產方式與市場經濟之間產生了不可調和的矛盾。

　　2.流通環節：流通體製不完善，影響糧食總體效益的發揮

　　我國糧食流通從20世紀80年代中期結束“統購統銷”改為“合同訂購”，到擴大市場調節，實行“雙軌製”；從90年代初的“保量放價”、放開糧食經營，到1998年開始實行政府壟斷收購的“三項政策，一項改革”；再到2004年以後全麵放開糧食收購市場和價格，實行糧食購銷市場化改革，我國糧食流通體製改革經過數次陣痛之後取得了一定的成效。但糧食產銷合作薄弱、預警係統滯後、糧食市場尚未成熟完善等問題依然存在，在某種程度上影響著我國的糧食安全。尤其是隨著糧食市場主體不斷發展，多元市場主體更加活躍，違規違紀行為時有發生，監管難度進一步增大，公眾對糧食質量安全的要求進一步提高，糧食監督檢查體係和質量安全體係需進一步健全和加強。

　　3.儲備環節：儲備製度不科學，影響糧食的後續供應

　　目前我國糧食儲備製度的缺陷主要存在以下方麵。一是儲備糧體係承儲主體單一，儲備成本較高。我國儲備糧體係的承儲主體隻是政府組建的中央儲備糧管理總公司和地方政府建立的國家儲備糧承儲企業，而包括社會企業、農民在內的社會儲備糧成分非常缺乏，或者還沒有列入國家儲備的計劃係列之內；二是國家儲備糧功能定位不明確，儲備糧品種和比例、儲備區域分布均不合理；三是對儲備糧的管理存在缺陷。我國政府對承擔糧食儲備計劃的企業進行財政補貼或政策性貸款支持時，采取財政包幹製，而不是通過企業化經營、市場化運作來實現，而當市場出現較大波動的情況下，承擔糧食儲備計劃的企業為了追求利潤或避免損失，更趨向於高價輪出而不願意虧損高價輪入，因而造成輪換計劃的隨意性延期和逆向操作，使得平抑市場這一建立儲備糧體係的初衷無法實現；四是糧食儲備係統和進出口係統相互分離，影響了貿易手段對糧食庫存和國內糧食市場的有效調節。

　　四、保障我國糧食安全的法律對策

　　（一）強化糧價調控，克服糧食產業市場風險的法製建設

　　1.建立糧食價格預警製度

　　糧食價格預警是糧食宏觀調控體係的重要組成部分，是為了防止糧價運行偏離正常軌道而建立的報警和實施係統。通過糧價預警製度以及建立在預警製度基礎上的反饋體係，可以及時收集糧食行情，準確判斷糧食市場運行的現狀和未來走向，及時采取有效的調控措施，從而有效地防範糧食危機的爆發和蔓延。首先，國家應當通過立法推動糧食預警體係的建設。建立糧食預警中心和各層次的預警網絡體係，組織專家論證，提出對策建議；其次，應當通過立法，確定糧食預警的指標體係。預警係統的建立與運行，關鍵是要確立一套能反映糧食實際的、可操作的指標體係，如警情指標、警源指標、警度指標，以便準確、及時地反映糧食市場行情；再次，應當通過立法確立科學、合理的預測方法，保證預測信息的準確性和判斷的科學性；最後，應通過立法明確預警程序，確保糧食危機信息能夠及時傳遞給相關的機構和人員，並使相關決策機構及時采取對策，預防危機發生和蔓延。

　　2.完善最低糧價收購製度

　　由於不合理的“剪刀差”，糧食生產幾乎沒有利潤可圖。於是，國務院於2004年5月19日通過了《糧食流通管理條例》，其中第二十八條規定，“當糧食供求關係發生重大變化時，為保障市場供應、保護種糧農民利益，必要時可由國務院決定對短缺的重點糧食品種在糧食主產區實行最低收購價格。”同年，國務院發布《關於進一步深化糧食流通體製改革的意見》，指出要放開糧食收購和價格，健全糧食市場體係，國家在充分發揮市場機製的基礎上實行宏觀調控，必要時可由國務院決定對短缺的重點糧食品種在糧食主產區實行最低收購價格。該條例及政策的出台，對於促進糧食生產，穩定糧食價格，增加種糧農民收入，確保糧食安全發揮了積極作用，但與此同時，由於糧食最低收購價政策的執行有以下條件限製：（l）政策執行主體是中儲糧總公司和其委托的公司；（2）政策實施範圍限於規定品種的重點主產區；（3）政策運行時間並不是全年實施，而是按照糧食收獲季節和農民售糧習慣規定了一定的時間期限。這一係列的限製帶來了一些負麵影響，諸如市場機製作用受限、財政負擔加重、壟斷現象重現、國有糧企改革停滯等問題。為此，要保障國家糧食安全，必須進一步完善糧食最低收購價製度，在綜合考慮國家財政負擔、農民收益、消費者承受能力等因素的基礎上進行完善。

　　（？二）加強基礎設施投入，克服糧食產業自然風險的法製建設

　　農業基礎設施既是保障糧食生產順利進行的基本條件，也是預防糧食產業自然風險的基本保障。由於長期以來我國對農業基礎設施建設的重要性認識不足，加上實行家庭承包經營責任製後，農業基礎設施的管理、維護等工作難度加大，導致我國在農業基礎設施建設方麵不但投資數量嚴重不足，而且布局不合理，管理、維護不科學。結果我國現有的農田水利工程、機械設施、電力設施等大多老化失修、配套不全，農田整理、水利灌排、產業化經營等糧食生產的基礎環節相當薄弱。

　　我國現行的《農業法》雖有關於“農業投入”的相關規定，但從投資主體、鼓勵措施、融資擔保等方麵分析，均存在缺陷。有鑒於此，在我國《農業法》相關規定的基礎上，結合我國糧食生產的需要，進行以下方麵的修訂完善。第一，投資主體，既包括中央和地方政府投入，也包括內外資企業投入。為此，就要首先明確中央和地方政府對農業投入的財政體製劃分。對於具有純公共物品性質，受益範圍跨越多個行政區域的項目應當劃入中央財政的投入範圍；對於具有準公共物品或服務性質，受益範圍較小的項目應當劃入地方財政的投入範圍；對於與農業生產經營沒有直接關係的項目投入，如大型水利設施建設、道路建設，應劃歸中央財政的投入範圍。而其他的營利性項目則可由企業或者農戶進行投資。在確定投資主體以後，就應當對各種投資項目欲實現的目的、項目實施程序、績效評價方法、監督管理規程等從法律上作出原則性的規定。第二，鼓勵措施。由於涉及糧食生產的農業基礎設施投入周期長、資金數目大、受自然災害影響大、利潤低等特點，對於企業和農戶投資來說，國家應給予一定的政策和法律優惠。從手段上來說，可分為私法和公法兩類手段，私法上的手段即是確認市場主體投入農業相關領域後所形成的各類權利；公法上的手段即是指相關稅收優惠、貼息或低息貸款等。另外，建立糧食生產技術開發風險基金、糧食科技成果轉化、推廣基金等也是其重要組成部分。第三，融資擔保手段。由於商業融資的首要條件是資金的安全性，而資金安全性保障是通過債務人或其他人的財產來實現的。農業資源的非商品化，使得農戶不可能向銀行等專業融資機構提供其可以接受的擔保財產，因此，農戶投資的能力便不可避免地要受到製約。因此，應通過法律製度的改革，實現農業資源的商品化。農業土地經營權、宅基地使用權、小產權房、農具以及農戶飼養的禽畜等等，從其性質上來看，是可以作為擔保財產來使用的。應當通過立法，對其擔保的設定、當事人的權利義務，擔保權的實現方式等問題作出明確的規定。農戶有了銀行可接受的擔保財產，糧食生產的投入問題才能得到根本的解決。

　　（三）完善體製機製，推進糧食產業市場機製的法製建設

　　1.完善有關法律製度，推進糧食的組織化、規模化生產

　　如前所述，我國現行政策規定的以家庭經營為基礎的糧食生產經營體製，已經不適應市場經濟和農業現代化的要求，應當進行改革。《農業法》第2條規定的我國農業生產經營組織包括農村集體經濟組織，農民專業合作經濟組織，農業企業和其他從事農業生產經營的組織。隨著農業產業化的發展，這些經濟組織形式將會繼續存在，而農民合作經濟組織和農業企業更符合農業產業化的要求，因而將會得到更快的發展，這些組織也必須按照現代農業企業的要求進行規範。為此，應在我國《農民專業合作社法》《個人獨資企業法》《合夥企業法》《公司法》的基礎上，修改、完善農民專業合作經濟組織和農業企業相關製度，並從稅收、融資、政府投入、糧食價格保護、價格補貼等方麵給予鼓勵，以推進糧食產業化進程的快速發展。

　　2.完善有關法律法規，保障糧食流通渠道的暢通

　　在市場經濟條件下，基於糧食的商品性質，市場為主的自由流通，是糧食流通體製的必然取向；但考慮到糧食與人民的生活保障、社會穩定的密切關係，加上其收成狀況受自然因素影響大，供給波動性較大等情況，糧食流通還要受國家宏觀調控的製約。然而，由於長期以來我國實行的帶有濃厚計劃經濟色彩的農產品流通體製的影響，糧食流通市場體係仍然不夠完善。為此，應當完善《農業法》《糧食流通管理條例》《糧食綱要》的相關規定，消除阻礙糧食市場流通的各種不合理的障礙，建立統一、開放、競爭、有序的糧食市場體係，防止地方保護和不正當競爭。同時，完善《糧食流通監督檢查暫行辦法》《糧食行政複議辦法》的相關規定，健全糧食流通監督管理責任製，規範糧食流通過程中行政監督檢查的程序和規則以及糧食行政複議製度，保護公民、法人或者其他組織的合法權益。

　　3.完善相關製度，強化糧食儲備

　　針對糧食儲備問題，我國《農業法》《中央儲備糧管理條例》《糧油倉儲管理辦法》等都有原則規定，但糧食儲備布局不盡合理，目標定位不太科學、輪換經營機製不太健全、宏觀調控措施不太得力等問題依然存在。為此，要從以下方麵加以完善：第一，合理確定糧食儲備的目標。糧食儲備不是規模越大越好，太大會造成沉重的財政負擔。結合我國糧食生產和流通的實際情況，糧食儲備的目標應是在保障市場糧價相對穩定的基礎上，兼顧糧食儲備的經濟效益。第二，建立相應的風險預警和風險防範機製。這就需要建立健全市場信息監督體係，尤其是對國際市場糧食價格以及儲備的監測，對可能引起國際糧食市場價格波動的信息，如主要糧食出口國的預計產量，進行有效的跟蹤。及時掌握國際糧價的變化趨勢，以製定合理的糧食進出口政策，通過調節糧食的進出口，調節國內糧食市場的供求平衡。第三，強化糧食儲備的宏觀調控。進一步完善中央戰略專項儲備與調節周轉儲備相結合、中央儲備與地方儲備相結合、政府儲備與企業商業最低庫存相結合的糧食儲備調控體係，增強國家宏觀調控能力。第四，完善儲備糧動用製度。包括動用的決定主體、實施主體，動用的程序，動用的原因，如糧食供給明顯緊張、糧食價格異常波動、重大糧食質量事故、重大自然災害或者其他突發公共事件等都要有明確的規定。

　　五、結語

　　市場經濟是法治經濟，我們在關注政策調節效能的基礎上，更要注重法律對糧食安全所具有的長效、穩定的調控作用。當前我國的糧食安全問題是在體製轉型、國內資源約束、農業本身的弱質性以及氣候多變等多種因素交互作用下的產物。因此，必須從我國的基本國情出發，在厘清法律理念的基礎上，以科學、嚴謹的態度，完善當前我國糧食安全所急需的法律製度體係，從而為我國糧食的持久安全以及糧食問題的最終解決提供合理的製度保障。

　　說明：由於數據太多，一一注釋不太方便，這裏作一總的說明：以上數據都是根據政府網整理而成，強調持續不斷且愈演愈烈的幹旱情況。

　　參考文獻

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　　[9]參見《中國人均耕地麵積僅為世界40%18億畝紅線麵臨挑戰》，資料來源：新華網，http：//www。china。com。cn/news/txt/2011-02/25/content_21998345.htm，2011-6-10.

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