中國投資體製改革30年研究

第二節 投資體製改革的教訓

　　一、需要處理好政企分開、中央與地方事權劃分

　　在投資體製改革的過程中，一直沒有很好地解決好政企分開的問題，使有關投資改革導致出現混亂問題。以“撥改貸”為例，在1979年即率先進行了基本建設投資的“撥改貸”試點工作。在經濟體製改革尚沒有全麵展開的背景情況下，“撥改貸”作為改革的嚐試無疑是具有積極作用的。但由於總體經濟體製仍是傳統的計劃經濟體製，使得“撥改貸”工作出現不少問題。“撥改貸”雖在形式上改變了企業的資金來源方式，但事實上並不具有硬約束。這時的投資主體本質上仍是政府。在“國家定項目、國家給資金”、“投資項目層層審批、集體決策”的體製下，企業是否能夠還貸並不具有“硬約束”性。事實上，在實施“撥改貸”後導致一些國有企業出現盲目投資和高負債率的現象，進而引發銀行壞賬不斷增加，而後實施資產重組、“利改稅”、“債轉股”等一係列政策。

　　政企分開的問題沒有解決好，中央與地方事權劃分的問題也沒有很好地解決。由於事權劃分不清導致投資主體缺位與越位，進而造成投資主體混亂的局麵。在中國，雖然中央與地方各級政府間的責權利分層界定的原則框架在改革開放後已基本確定，但中央與地方政府間在一些具體的投資領域的責權利範圍還沒有得到明確具體的劃分和界定，以至個別部門對下級政府的資源、資金和項目的分配以及政策傾斜的決策比較隨意。同時也存在暗箱操作的問題，出現“跑省、跑部”等“公關活動”，以期從上級爭得更多一些的資源、資金、項目和決策權力。事權劃分上的混亂，造成投資主體不明確，隨意性和討價還價機會增加，致使有些該由中央政府和省級政府承擔的建設項目，中央政府和省級政府沒有完全承擔起來，而有些本該由地方政府自己解決的項目卻得到了上級政府的資金支持。這同時也為腐敗和“尋租”行為的滋生提供了土壤。

　　二、投資體製改革需要與其他改革相配套

　　這表現在以下幾個方麵：

　　第一，從投資體製改革的進程與總體經濟體製改革的進程角度來看，存在著投資體製改革與其他方麵的經濟體製改革彼此不相配套的問題。如投資體製改革明顯滯後於其他如財政、金融、外貿等方麵的體製改革。正是由於總體經濟體製改革與投資體製改革的進程不一、不相配套，從而使投資體製的改革進行得非常艱難。由於改革不配套，使得在投資決策、項目管理、資金籌集與使用等諸多方麵存在大量的漏洞，導致多頭決策、管理混亂、資金使用效率低下，甚至滋生腐敗。追求部門利益、條塊分割、投資決策靠“首長意誌”，如，鐵路、公路、水運、航空和管道等投資建設項目互不協調，無法形成綜合交通運輸體係。

　　第二，產權改革滯後導致投資主體到位滯後。規劃和討論多年的投資體製改革方案，已於2004年7月26日正式公布實施，為引導社會投資的持續健康發展奠定了製度基礎。投資體製改革，有利於進一步落實企業投資主體的地位，減少行政幹預，加強對企業投資行為的引導，減少企業投資決策的盲目性以及低水平重複建設的程度，從而全麵提高投資效益。但是，投資項目管理的變革以工程建設領域為主，缺少產權改革的同步實施。首先，在整個投資項目管理體製改革的過程中，明顯感到產權製度的硬約束始終不能切實到位，特別是涉及到國有投資主體的情況下，在產權製度變革不完全時，相關的配套改革不能跟進。即使投資項目的審批改變為核準和備案，也不能徹底約束相關利益方。其次，企業作為投資決策的主體，沒有完整的約束機製保障決策實施。其中主要表現就是缺乏相應的後評價機製，以及相應的投資決策責任追究製度。要落實好企業投資決策的自主權，真正將“誰投資，誰決策，誰受益，誰承擔風險”落到實處，不僅需要在法人治理結構上健全機構，落實決策責任和義務，強化自主決策意識，不斷提高投資決策的水平，還應該嚴格按照企業自身發展戰略的內在要求，決策投資的領域和規模等事宜，並嚴格投資決策的追究製度，以硬化對企業固定資產投資決策的約束。

　　第三，與投資項目管理改革相配套的相關改革不夠完善。投資項目管理的改革是一項複雜的社會係統工程，需要相應的子係統的配套改革予以支持，這也是投資活動綜合性的自然要求。目前配套改革不完善的主要表現有：首先，社會主義市場經濟體製還在不斷完善過程之中，相關的改革措施還在逐漸深化，如財稅製度、就業製度、要素市場建設、知識產權製度以及行政體製改革等還處於攻堅階段。其次，目前金融體製改革的結果難以完全實現獨立審貸。作為投資項目管理的重要內容之一，就是要硬化項目投資的資金約束。商業銀行的股份製改造的結果，僅僅完成了建立起規範的法人治理結構和企業化運作的架構，但改變國有商業銀行的非企業化作為，使銀行獨立審貸作為投資項目管理體製改革的內容和配套機製，還難以落到實處。再次，投資核準和社會以及環保事業的監管存在脫節。在目前的投資項目管理過程中，環保評價和社會評價對投資項目的否決作用還很有限，很多投資項目管理的邊界還主要在企業內部，對外部性問題缺乏有力的成本製約。

　　三、決策機製還需加強，法律體係還需健全

　　從宏觀看，我國投資決策機製在很長時間內仍是傳統的計劃經濟決策模式，政府投資缺乏約束機製，缺乏科學決策機製。在很長的時間裏，國有企業許多的投資項目仍是國家計劃與政府行為的結果，其中相當一部分屬於重複引進和重複建設，沒有產生應有的效益，反而導致資金使用的巨大浪費。在投資決策上主要是通過行政審批與控製投資規模的方法，而缺少企業自主投資決策的製度。甚至有些改革在一定程度上是進一步強化了計劃性與政府管理的職能。同時，在管理手段上主要是通過行政命令方式來進行的，而缺乏相應的經濟手段方式。在一些重大投資項目決策中，領導意誌起主要決定的作用，缺乏決策的科學性。

　　從微觀看，投資項目管理的科學決策機製有待於進一步加強，科學的決策基礎還不完善，尤其是中介谘詢機構的服務水平有待進一步提高。投資項目管理所需要的信息渠道建設，以及投資服務中介機構建設，是完善投資體製改革所必需的環境條件。各種市場信息，可以引導投資主體理性分析投資成本和收益，理性權衡投資風險和發展機會，有利於減少低水平重複建設的程度，降低投資成本，減少投資浪費，增加提高投資效益的可能性。目前我國的要素市場價格市場化程度不高，造成資金價格、土地價格、水資源和礦產資源的價格水平並不能反映企業真實的投資成本，也是造成企業投資非理性化的因素之一。

　　從法製角度看，在成熟的市場經濟環境下，投資管理的法製監管和調控特征很鮮明。政府調節社會投資的運作和不同投資主體的手段，也主要是法製手段。但是，我國的投資項目管理法製化基礎還較弱，相關法律建設滯後，尤其是《投資法》還沒有出台。對投資活動的法律規範，還散見於《公司法》、《證券法》、《稅法》、《合同法》以及《刑法》等相關條款，體係性較差。因此，中央政府應該進一步加強和改善投資宏觀調控，注重政策組合的力度和效果，強化宏觀調控的合力。第一，政府投資的投資項目管理還需要進一步深化。政府投資需要從投資模式、資金來源與運用、決策程序、投資項目管理以及項目後評價等方麵，逐步進行規範化的操作。第二，政府在調控社會投資時，還存在按照投資規模審批的弊端。第三，在投資項目的核準過程中，社會評價和環保評價對項目審批的約束軟化，不能完全實現政府有關職能機構各就各位，切實履行相應的社會效益的評審和核準。第四，中央政府與地方政府的投資事權需要科學合理地劃分，在建設實施方式中引入市場機製還有待進一步深化。