中國投資體製改革30年研究

第一節 投資體製改革的經驗

　　改革開放30年，中國的投資體製改革取得了巨大成就，許多成功的經驗需要充分肯定，一些教訓也值得總結。

　　在中國國情下，投資對國民經濟的運行具有舉足輕重的甚至是決定性的作用，中國投資體製改革是按照漸進方式進行的。事實上，從1978年起直到2004年才正式出台關於投資體製改革的綱領性文件——《國務院關於投資體製改革的決定》，這是穩妥的、積極的。

　　一、在投資主體與投融資渠道方麵

　　（一）明確並堅持了以促進企業為投資主體的改革方向

　　在1988年7月16日 國務院發布的《關於印發投資管理體製近期改革方案的通知》中，即明確強調了要擴大企業的投資決策權，使企業成為一般性投資建設主體。同時具體提出：企業進行必要的擴大再生產，在服從國家中長期計劃、行業規劃和國家有關法規的前提下，有權自主地籌措資金（包括折舊基金、企業留利和經批準籌措的資金）和物資（包括投產後所需原材料、燃料、動力等）；有權自主地支配應得的投資收益。在1992年7月23日出台的《全民所有製工業企業轉換經營機製條例》中具體明確了企業享有投資決策權，並對企業的投資範圍、決策權限的界定、政策優惠和責任約束等方麵進行了具體規定。而在2004年《國務院關於投資體製改革的決定》中又進一步規定，對於企業不使用政府投資建設的項目，一律不再實行審批製，區別不同情況實行核準製和備案製；擴大了大型企業集團的投資決策權，指出基本建立現代企業製度的特大型企業集團，投資建設《目錄》內的項目，可以按項目單獨申報核準，也可編製中長期發展建設規劃，規劃經國務院或國務院投資主管部門批準後，規劃中屬於《目錄》內的項目不再另行申報核準，隻須辦理備案手續。以上，從投資改革曆程的角度看，以企業為投資主體的改革方向不斷得到深化。

　　（二）形成了多元化投資渠道，緩解了經濟活動資金缺口壓力，促進了經濟增長

　　隨著經濟體製改革的逐步推行，新的投資主體不斷湧現，形成了多元化、多層次投資主體結構。與各投資主體相適應的融資方式也不再單一，形成了包括財政撥款、企業自有資金、銀行信貸、股票、債券以及各種民間集資方式和利用外資方式等多種融資渠道。其中，政府投資主體可利用的融資方式有財政撥款、財政信用（通過發行各類債券實現）及舉借外債、利用外資；企業投資主體可利用的融資方式有自有資金、銀行信用、發行股票、發行債券及民間集資和利用外資；個人投資主體的融資方式主要有個人自有資金、民間集資和金融機構信用；金融機構投資主體的融資方式主要有自有資金、金融機構信用、發行金融債券及利用外資；外國投資主體的融資方式則更為多樣化。多樣化的融資方式擴大了經濟活動所需資金來源，緩解了資金缺口矛盾，促進了經濟增長。

　　（三）吸取市場經濟模式的投資機製，積極推進投融資模式的市場化創新

　　按照市場經濟模式成立投資公司，用經濟辦法對投資進行管理。中央一級成立能源、交通、原材料、機電輕紡、農業、林業6個國家專業投資公司，負責管理和經營本行業中央投資的經營性項目（包括基本建設項目和技術改造項目）的固定資產投資。能源、交通、原材料、機電輕紡4個投資公司由國家計委歸口領導，行業歸口主管部門參與指導；農業、林業投資公司由國家計委與部門歸口領導，以國家計委為主。經過多年的投融資體製改革和探索，已形成“政府引導、社會參與、市場運作”的社會投資增長機製。

　　同時，直接融資模式走上曆史舞台，這對於有效籌集民間資金，弱化銀行部門信用風險，起到了積極作用。改革開放後，伴隨著經濟體製改革的推進和深化以及經濟建設的發展，經過一係列開創性探索和積極醞釀，作為直接融資主要渠道之一的股票市場逐步恢複並成長起來。經過10多年的發展，中國股票市場已較具規模，並對社會經濟發展發揮了不可替代的作用，對投融資體製改革、企業製度改革、金融體係改革，乃至經濟運行機製的改革，發揮了重要作用，成為社會主義市場經濟不可或缺的組成部分。

　　此外，基礎設施建設領域逐步放開政策掣肘，積極探索以市場化為取向的多樣化融資模式，推動了基礎設施建設的長足發展。我國基礎設施建設長期以來基本上實行的是政府單一管理體製，融資渠道狹窄，政府財力有限，這是造成基礎設施建設規模過小的主要原因。隨著改革開放的推進，特別是20世紀90年代以來，我國基礎設施建設的需求增大，而政府可提供的服務缺口太大，為了改變這種狀況，政府在基礎設施建設領域借鑒發達國家的成熟經驗，並積極探索適合中國國情的投融資模式，推動了市場化融資的發展，也使得基礎設施建設取得了突飛猛進的發展。

　　（四）引進外資，進一步拓寬融資渠道

　　1986年10月11日，國務院發布《關於鼓勵外商投資的規定》，鼓勵外國投資者在中國境內舉辦中外合資經營企業、中外合作經營企業和外資企業。該規定包括改善投資環境、保障企業自主權、按國家產業政策給予稅收優惠等，以利於更好地吸引外商投資，引進先進技術，提高產品質量，擴大出口創匯，發展國民經濟等方麵的內容。

　　事實上，在整個改革的過程中，政府一直在製定有效政策，積極引進外資，吸收外部資源，解決內部資源不足特別是資金不足的矛盾。同時，適時調整不合時宜的政策，提高利用外資的水平。改革開放以來，我國政府製定了一係列優惠政策和法規，為大力引進外資促進經濟發展提供法律保障，營造良好投資環境。一係列優惠政策措施加上自身有利條件，我國在吸收利用外資方麵取得了重要成就。有效利用外資不僅解決了內源資金不足的問題，更重要的是促進了我國的就業，發展壯大了外向型經濟，帶來了先進的技術和管理經驗，並通過技術外溢、知識擴散為內資企業發展提供了有利條件。如果說早期的政策主要依靠“優惠”手段吸引外資的話，20世紀90年代中期則轉向“公平”，致力於改進政府服務，營造良好的投資環境，逐步實現給予外商投資企業國民待遇。

　　在拓寬融資渠道的同時，注重提高了建設資金使用效率，優化了資金資源配置。改革開放以後，我國對基本建設的投融資模式改革經曆了從試行“撥改貸”到全麵推行“撥改貸”和發展其他多種投融資模式的曆程。基本建設投資試行銀行貸款的辦法，是基本建設管理體製的一項重大改革，對於加強基本建設管理，建立經濟責任製，縮短基建戰線，硬化投資預算約束，遏製“投資饑渴症”，提高投資效果，起到了積極作用。

　　二、在項目管理方麵

　　我國投資項目管理體製，是在計劃經濟體製下建立的，也是伴隨計劃經濟向市場經濟轉軌的過程而不斷改革的。因此，投資項目管理的改革，一方麵，在宏觀層麵體現了和整個國家的經濟體製變革密切相關的特點；另一方麵，在微觀方麵體現了和企業、政府等投資主體市場化進程以及產權製度變革的密切聯係。這是投資項目管理方式改革複雜性的體現，也是投資項目在經濟現實中的綜合性和重要性的一種體現。

　　（一）注重提高審批效率，簡政放權，改進投資計劃管理

　　對於提高投資項目的審批效率，早在改革開放初期的投資體製改革中就已得到一定的體現。對此首先是從基本建設管理領域開始的。在1984年5月15日第六屆全國人民代表大會的政府工作報告中就已提出，在基本建設的管理上，必須簡化審批程序，下放審批權限，減少環節，提高效率；規定今後除限額以上，需要國家計委綜合平衡的項目報國家審批以外，其餘的實行分級管理、分級平衡；需要國家審批的，國家計委擬將過去的五道手續簡化為兩道手續，即隻審批項目建議書和設計任務書。為此，1984年8月18日國家計委發布了《關於簡化基本建設項目審批手續的通知》。2001年11月7日，國家計委宣布取消第一批五大類投資項目審批。取消審批事項的原則是：對於不需要中央政府投資、國家產業政策鼓勵發展、總投資限額以下的項目，屬於地方政府出資的由地方計劃部門審批，屬於企業出資的由企業自主決策。2004年，在《國務院關於投資體製改革的決定》中具體提出了改革項目審批製度，落實企業投資自主權。

　　對投資活動實行多種計劃管理形式，減少國家計委對投資活動的直接管理。國家專業投資公司建立以後，國家計委不再直接管理項目投資。經營性投資由國家計委切塊給各專業投資公司，由投資公司按計劃承包新增生產能力，自主經營。同時，充分發揮市場和競爭機製的作用，全麵實行招標、投標製，要求新建項目不涉及特定地區或不受資源限製的，都要通過招標選定建設地點；建設項目的設計、工程承包、設備供應和施工，都要通過招標、投標擇優選定，不得按行政辦法分配任務。

　　（二）采取漸進式的改革路徑，逐步放鬆投資項目管理審批權限

　　我國投資項目管理體製改革，是伴隨我國經濟體製改革的曆史進程而逐漸展開的。從傳統計劃經濟時代的政府全麵掌控模式，結合經濟體製改革的市場化趨勢，逐步地放鬆了對投資項目的政府審批。首先，這種方式的變革，最大的優點是減少了劇烈動蕩帶來的陣痛，減少了變革的代價，實際上也反映了適應社會不同利益體的承受能力的客觀現實。其次，由於投資項目管理對國民經濟有重大影響，對建設項目管理方式的逐步放權還實際上減少了投資對國民經濟發展的不良衝擊。我國經濟發展的實際狀況表明，投資一直是推動經濟增長的主要動力，經濟過熱的主要根源也主要在於投資規模膨脹。因此，投資項目管理體製的變革，就不得不顧忌社會經濟現實中業已存在的相關經濟聯係，采用逐步放鬆政府管製的步驟，減少對經濟發展的影響。再次，逐步放鬆投資項目管理權限，也適應了投資主體市場化的發育程度，適應了掌握現代項目管理知識和方法的學習過程，從而體現出在變革中逐漸學習的自然規律。我國投資項目資金來源在長時期中一直是國家資金，投資主體也一直是政府行為或是體現政府意誌的國有資本，這是計劃經濟體製下的必然結果。因此，投資項目管理體製的變革，就必然要考慮不同利益主體的市場化發育過程和程度，漸次展開。最後，不同的經濟管理體製都是一定曆史條件和社會經濟發展水平的產物，投資項目管理體製也不例外。世界上沒有一種完全好或完全壞的投資項目管理體製，隻有這一體製適合與否的問題。因此，漸進式變革過程也是對既有的投資項目管理體製進行揚棄的過程，有利於保留一些適應我國經濟社會發展現狀要求的一些做法，體現一種製度變革中的曆史繼承性和路徑依賴。

　　（三）引進先進管理方法，加強項目科學評價體係建設

　　在傳統的計劃經濟體製下，投資項目管理主要是學習了蘇聯的基本建設項目管理體係，並采用傳統的管理理念和方法。在投資項目管理體製的改革過程中，注重引進國際上的先進管理方法，加強科學評價體係建設，是投資項目管理體製改革的基本經驗之一。第一，在改革過程中注重投資項目的成本核算，強調經濟效益尤其是企業作為投資主體的經濟效益，這是加強科學管理的基礎，也是項目投資活動的基本目標。第二，通過利用國外資金的投資項目，學習和借鑒國外通行的可行性研究體係，完善投資項目評價方法，並研究製定了適應中國國情的可行性研究程序、規定以及相關標準，組織實施推廣，提高了全社會的投資項目管理水平和規範程度。第三，通過涉外投資項目的工程項目建設，借鑒了國際上通用的項目管理理念和方法，主要表現為係統地總結推廣“魯布格工程”經驗，並通過相關政府部門以文件和標準的方式，在建設工程實踐中全麵推廣，對提升投資項目的工程建設質量起到了很大的推動作用，也對培養相關的投資項目管理人才起到了奠基作用。第四，結合投資項目建設的實際情況，在投資項目管理中重視計算機的應用，提高了投資決策和管理的效率以及投資項目管理的科學化水平，為投資項目管理體係的全麵推廣，提供了信息共享的現代化手段。

　　（四）以企業為項目投資決策和管理主體，減少行政幹預

　　在傳統的投資項目管理體製下，政府不僅是唯一的資金提供方，也是唯一的投資項目管理主體。在投資項目管理改革過程中，隨著投資資金來源的多元化，以及社會主義市場經濟體製的建立和完善，投資主體逐步多元化，這也是投資項目管理體製市場化改革的內在要求。第一，企業作為項目投資的主體，體現了投資收益和投資風險對等的原則，加強了對投資主體的利益約束，減少了由於決策主體缺位帶來的效率低下問題。第二，投資項目管理以企業為主體，從根本上解決了投資項目管理中政企不分的問題，也有利於避免大量的“跑部錢進”現象以及大量的“釣魚工程”。第三，企業作為投資項目管理的主體，有利於提高投資項目決策的科學性。可行性研究報告是投資決策和建設的基礎性條件，對項目成敗起著重要作用。可在現實中，投資主體的職責不明確，也造成了“可批性報告”研究的存在。在很多環節上，往往和市場的真實狀況脫節。第四，企業作為投資項目管理主體，有利於解決項目投資金額失控，“三超”（概算超估算，估算超預算，決算超預算）現象造成的投資成本上升。在具體實施建設項目的過程中，避免任意提高建設標準，擴大建設規模，增加建設項目。第五，企業作為投資項目主體，避免了管理不到位、浪費嚴重等弊端，有利於規範項目施工招投標工作，有利於避免工程項目經過層層轉包後工程質量低下的現象，可使得項目建設按照項目管理客觀流程的要求，規範地進行施工管理。

　　三、在宏觀管理方麵

　　在投資體製改革的過程中，政府有效地進行了宏觀調控。

　　（一）準確判斷形勢，明確調控目標

　　1979～1983年，投資方麵的調控主要采取了計劃和行政手段，但在投資規模的調控和結構上存在著很多問題，尤其是在結構方麵，一些該上的項目上不去，而那些對國家的發展沒有好處的項目也停不下來。尤其是地方和企業在此期間又盲目上了一批重複建設項目。這說明，即使改革剛剛開始，由於企業和地方政府開始有了自己的利益，其在投資目標上已難以與全局要求保持一致，傳統的投資調控手段的作用已經開始下降。在調整的同時積極推進投資體製改革，是這次調控中值得讚賞和稱道的地方。盡管從目前來看，當時一些具體的改革措施是否正確還有待商榷，如現在看“撥改貸”的實踐就整體上來說是否妥當，但在當時這些改革措施影響卻很深遠，是改革道路上的必要的探索，對我國改革的推進具有重要意義。

　　1985～1992年，我國經濟已經開始由傳統的過度集中的計劃經濟體製向有計劃商品經濟體製轉變，國家宏觀調控手段也發生了明顯變化，一方麵繼續保持了計劃調節手段，另一方麵更大量地采用了各種經濟手段來調節經濟運行。在這一階段的投資調控中，就采取了行政的、經濟的和法律的手段結合運用的辦法，效果比較明顯。而且許多行政手段的運用，也是采取計劃調節與經濟杠杆相結合的辦法，一般是以行政辦法貫徹、以經濟辦法整治，因此力度就比較大。純粹的行政手段運用或強製的行政措施處置並不明顯。除了固定資產投資項目采取了行政色彩濃厚的“層層項目清理”外，一般都采用了經濟政策指導和運用財政、稅收、利率、匯率、價格等經濟杠杆手段調節，尤其注意了發揮金融手段的作用。例如，1988年9月、1989年2月，中央銀行連續兩次大幅度提高銀行利率，平均利率提高2～3個百分點，居民儲蓄利率還實行了保值貼補製度，很快穩定了金融大局。又如，用“產業政策大綱”指導投資方向，銀行信貸政策也改變了過去“平均供應”的傾向，實行了按產業政策、結構調整的要求發放貸款。再如，1989年12月，我國果斷地調整了匯率，調低了高估的人民幣匯價，從而有力地促進了出口貿易。

　　值得肯定的是，以往的調控或者調整，往往是等經濟已經擴張到了實在難以為繼的時候才被迫進行，而這一階段的調控則有所不同。當時對於是否已經出現了經濟過熱是有不同看法的，但黨中央審時度勢，清楚地看到了投資和經濟過熱的嚴重性和危險性，果斷加強了宏觀調控，為這次“軟著陸”的成功創造了條件。這一階段宏觀調控的目標也很明確，即以治理通貨膨脹為首要任務，把經濟增長率逐步降低到適度範圍。由於貨幣發行量和信貸規模過大以及金融秩序混亂是造成投資和經濟過熱的主要原因，因此這一階段調控的措施也很明確，就是以控製貨幣發行量和信貸規模為主，實行了適度從緊的財政貨幣政策，同時大力整頓金融秩序。所謂適度從緊，一是在總量上從緊控製，逐步到位；二是在結構上鬆緊不一，區別對待，這就保證了在有效控製投資規模的同時保持投資的適度增長和投資結構的調整。

　　（二）靈活運用多種調控手段

　　針對投資體製改革過程出現的問題，政府的宏觀調控，既使用了市場經濟中普遍采用的一些調控措施，如控製貨幣供應量和調整利率等；又采取了一些傳統的計劃和行政手段，如加強對銀行信貸計劃規模的控製，把房地產開發投資納入計劃管理，要求各地清理項目和重新審查開發區等。1992年，中共中央明確提出要建立社會主義市場經濟體製，經濟的市場化程度大大提高，這是與前幾次調控最大的區別之處，在調控手段的選擇上也較多使用了經濟手段。即使是傳統的計劃和行政手段，也有了區別：一是比較溫和，不像以往那麽嚴厲；二是不斷根據實際情況改進。比如，盡管當時為了控製信貸規模仍然強調了信貸計劃控製，但到1998年就放棄了信貸規模控製，開始實行資產負債比例管理。這一階段的調控，還能根據經濟實際情況不斷進行微調，這對實現“軟著陸”是極為重要的。如到1996年，實際利率恢複為正數，同時企業資金比較緊張、經濟效益下滑，下崗職工人數增多。針對這種情況，1996年5月1日宣布降低利率，同時停辦保值儲蓄，這實際上是放鬆銀根的一種微調。這種微調不僅沒有造成經濟過熱的反彈，反而支持了企業的生產和建設，保證了經濟的快速增長。

　　（三）規模控製與結構調整相結合，宏觀調控與改革相結合

　　1992～1993年的投資形勢，既有投資總規模膨脹，又有投資結構不合理。不控製投資規模，經濟過熱和通貨膨脹問題就得不到有效解決，因此嚴格控製投資規模是這一階段調控的首要任務。但不調整投資結構，即使暫時控製住了投資規模，也會給經濟的長遠發展造成隱患。因此在這一階段的調控中，既嚴格控製投資總量，又大力調整投資結構，發展基礎設施和基礎產業，緩解國民經濟發展的“瓶頸”製約，增強經濟發展的後勁。電力、鐵路、通信等行業在這幾年中得到了迅速發展。這既緩解了總量控製造成的諸多矛盾，而且還使總量控製的結果得以鞏固。

　　1993年，改革的步伐大大加快。按照以往的經驗，在改革較快的時期往往經濟發展較快，進行宏觀調控的難度要大一些；而在宏觀調控力度大的時候，經濟發展和改革的步伐又要慢一些。如何處理好改革、發展和穩定這三者之間的關係，是需要認真研究的。1993～1997年，這一問題處理得比較成功。既成功實現了“軟著陸”，又出台了金融、財稅、外貿等多項重大改革措施，包括分稅製、政策性金融和商業金融分離、進一步放開主要工業品的價格、匯率並軌、建立現代企業製度、抓大放小等。在投資體製改革方麵，出台了項目法人責任製、投資項目資本金製度、適當放寬國有企業的投資權限、提高地方對外商直接投資的審批權限等改革措施。這些改革措施，大大強化了市場機製的作用，使市場在約束投資擴張方麵發揮了作用，同時又為用經濟手段調控投資提供了市場基礎，使這些手段可以更好地發揮作用。改革和調控的緊密結合，是這一階段調控的一大特點，也是成功之處。