中國投資體製改革30年研究

第三節 投資宏觀調控和管理的國際比較

　　在第一節分析投資相關主體的時候，我們已經明確指出，政府在投資領域具有雙重身份，一是投資決策主體，即具體投資活動的參與者；二是投資的調控主體。受各國政府職能邊界的限製，通常政府作為投資決策主體，其作用範圍比較有限。因此，在投資體係中，投資宏觀調控是政府的主要職責所在。事實上，從國民收入的構成來看，宏觀投資在各國都占據著很大比重，因此，投資調控和管理同樣也是各國宏觀調控最為重要的組成部分。本節擬從政府職能角度出發，對投資調控目標、政府幹預程度、調控方式選擇、調控手段措施以及政府投資管理等方麵進行比較研究，以期從中探尋一些具有指導性和借鑒意義的規律。

　　一、幹預程度和調控目標的比較

　　投資調控作為宏觀調控的重要組成部分，其調控目標首先必須與宏觀調控的總體目標相符合。與此同時，投資本身兼具需求和供給兩方麵的特性，這使得投資調控往往也會成為政府貫徹其產業政策的重要手段。

　　（一）美國的幹預程度與調控目標

　　美國是典型的市場經濟國家，其奉行的自由競爭和政府有限幹預的原則同樣貫穿於其投資調控和管理中。政府在經濟領域的主要職能是維護宏觀經濟的平穩運行，反映在宏觀調控目標方麵就是實現物價穩定、充分就業、經濟增長和國際收支平衡。投資調控作為宏觀調控的組成部分，其目標當然要服從上述四項宏觀調控的總體目標。

　　在四部門生產法劃分中，國民收入的組成部分可以分為消費、投資、政府支出和淨出口。這四項需求中，投資需求是最不穩定的因素，直接影響到宏觀供需平衡。因此，為了實現維護宏觀經濟平穩運行的總體目標，投資調控的首要目標就是通過投資規模的調節促進供需總體平衡。

　　除去維護宏觀經濟平衡以外，美國的投資調控目標也包含產業協調發展的內容。當然，調控的範圍僅限於一些無法通過市場自發調節實現協調發展的基礎性產業，如農業等。因此，這類產業方麵的調控也可以看做是政府實行有限幹預、彌補市場缺陷、維護宏觀經濟協調發展的具體體現。

　　（二）德國的幹預程度與調控目標

　　德國是社會市場經濟的代表，市場原則依然是其經濟運行的根本準則。政府對於市場實行適度幹預的原則，在投資領域，政府幹預的主要目的是為私人投資活動創造良好的競爭環境，實現由市場競爭引導企業投資行為、提高資源配置效率的目的。

　　德國政府適度幹預的原則決定了政府對於投資調控的目標除了實現宏觀調控的一般目標外，主要是創造和維護公平競爭環境，保護企業尤其是中小企業的投資行為。通常，聯邦政府對於產業發展基本不會給出任何傾向性的意見，但對於基礎性的科學研究、風險較大的戰略性項目，從全局出發也會給予相應的資助。州政府的工作重點則是通過一定措施扶持中小企業發展、促進技術進步，但以不破壞自由競爭為前提。

　　（三）日本的幹預程度與調控目標

　　日本雖然是發達的資本主義國家，但在其經濟發展和運行的過程中，政府始終處於主導地位。這使得日本的投資調控具有很深的政府幹預痕跡。就投資調控目標而言，貫徹實施政府產業政策是投資調控的重要目標。

　　事實上，作為政府主導型發展的成功典範，日本政府在戰後經濟起飛的不同階段實施了不同的產業政策。而這些產業政策的實施在很大程度上是依靠投資調控來實現的。因為，投資活動具備需求和供給雙重特性，從供給角度來看，投資的產業結構事實上決定了國民經濟的產業結構，因此，日本的投資宏觀調控目標一直以來都與其產業政策目標相聯係，投資調控也成為實現產業政策的有效工具。

　　（四）韓國的幹預程度與調控目標

　　韓國雖然實行的也是資本主義經濟體製，但其在經濟起飛過程中具有明顯的“政府主導”特征，這一點可能與東亞文化中將國家作為主宰力量的傳統觀念有關。就投資領域而言，韓國政府長期對企業的投資行為進行分，更是韓國工業化過程中產業政策貫徹實施的途徑和手段。這一點與日本非常相似，而且韓國的幹預程度似乎比日本更強。

　　（五）法國的幹預程度與調控目標

　　作為西方發達國家，法國實行的並非純粹意義上的市場經濟體製，而是國家指導性計劃調節的經濟體係。政府的宏觀調控目標、政策、思路通常是借助指導性的國民經濟計劃來體現。當然，這種指導性的計劃是在不限製市場機製作用的前提下實現對市場的補充。這種經濟體製使得法國政府對投資的幹預程度和調控目標呈現以下幾個特點：①政府將國有企業和私人企業的投資活動都納入到調控範圍之內，政府對投資活動的幹預程度明顯高於其他市場經濟國家。②通過指導性計劃引導企業投資納入到國家政策軌道，推行國家特定階段的產業政策。③政府通過對投資總量和結構的調控，維護正常的市場秩序、防止壟斷和破壞性競爭。

　　二、調控方式和政策手段的比較

　　投資的調控方式總體可以分為直接調控和間接調控兩種，調控的政策手段則包括財政、稅收、貨幣等。各國在投資調控實踐中所采取的具體方式和手段不盡相同，這與各國對於投資的幹預程度和調控目標有著密切關聯。

　　（一）美國的調控方式和手段

　　美國奉行的自由市場和政府有限幹預原則決定了其在宏觀調控，包括投資調控方麵，主要以間接調控的方式為主。事實上，即便是政府參與決策的公共領域的投資活動，在具體實施的過程中通常也是由政府通過一定的方式委托企業，以市場競爭的方式完成的。政府遠離投資行為的具體實施，這在客觀上決定了政府對於投資的調控應該也隻能采取間接調控的方式。

　　美國政府對於投資調控的主要手段是財政政策和貨幣政策。在財政政策方麵，政府通常會采取以下方式進行投資調控：①稅收調整。投資減免稅和扣除折舊是調控投資的常用財政手段。投資減免稅主要是允許企業將設備投資以一定比例扣減應稅所得額；折舊扣除是指在稅收處理中提高用於抵扣應稅所得的設備折舊比例。兩種調整都能夠起到降低企業投資成本、刺激投資的作用。②調整政府預算開支。通過調整政府開支中用於基礎產業的支出份額，可以起到調節經濟周期、扶持基礎產業發展的效果。貨幣政策方麵的調控手段主要是為人們普遍熟知的“調整銀行準備金率”、“調整基準利率”及“公開市場操作”三大工具。

　　（二）德國的調控方式和手段

　　德國政府對投資的幹預和投資調控的目標決定了其在調控實踐中必然也是以間接調控為主，在調控手段方麵同樣也是主要依靠財政政策和貨幣政策兩類政策工具。這些同美國相比是大同小異。

　　當然，在德國的投資調控中也存在直接調控的方式，具體來說就是通過財政補貼的形式給予特定行業的投資優惠。根據德國《穩定與增長法》的規定，財政補貼可以分為直接補貼和間接補貼兩類。間接補貼主要是指聯邦政府實施的各項促進計劃中的稅收優惠、特別折扣，這與美國稅收調整的做法基本類似，因此這類補貼事實上還是一種間接調控的手段。直接補貼又進一步細分為維持性補貼、適應性補貼和生產性補貼三種。維持性補貼是出於政治和分配政策的需要，提供給農業、采掘業等關係國計民生行業的一種補貼；適應性補貼主要是針對造船業和德國東部中小企業發放的，旨在幫助它們適應經濟環境變化、優化生產結構和規模的一種補貼；生產性補貼則是政府針對具有發展前景、具備高精尖特點、代表未來發展方向的企業和項目發放的補貼。

　　德國政府對於直接性補貼的發放非常謹慎，從上述發放範圍可以看出，發放的目的也是為企業營造一個更好的競爭環境。

　　（三）日本、韓國的調控方式和手段

　　日本政府對投資活動調控采取的是直接調控和間接調控相結合的方式。這是由其較強的幹預程度和以貫徹產業政策為目的的調控目標所共同決定的。

　　在間接調控方麵，日本政府采取的具體調控手段與其他市場經濟國家大體相同。包括以優惠稅率為主的財政政策及常用的貨幣政策工具。同時，還通過“窗口指導”的方式，引導銀行等金融機構實施“選擇性貸款”，以達到實施產業政策的調控目標。

　　在直接調控方麵，日本政府的調控手段主要是通過建立以政策性金融機構為主體的財政投融資體係來具體實施的。通過政策性金融機構向符合產業政策的投資優先安排資金、給予低息貸款。

　　韓國的投資調控方式和手段與日本基本相似，采取的也是直接調控和間接調控相結合的方式。在直接調控方麵，韓國除了像日本一樣建立起一套以政策性金融機構為主體的財政投融資體係外，還成立了專門的投資基金，以便對重點發展產業給予直接的資金支持。

　　（四）法國的調控方式和手段

　　法國實行的以國家計劃為指導的市場經濟模式，決定了其投資調控必然采取直接調控和間接調控相結合的模式。

　　在具體實踐中，法國政府一方麵通過國家預算，將一部分財政資金直接用於國有企業的投資或者融資給地方企業，達到直接控製投資的目的；另一方麵，政府還可以通過稅收、價格、信貸、利率等財政貨幣政策工具，影響私人企業的投資行為，進而達到間接調控投資的效果。

　　當然，法國政府對投資的直接調控同日韓兩國有著較大差別。法國政府是通過國有企業和國有資本直接參與投資而實現直接調控的，也即政府是利用了其所有者的特殊身份來實現直接調控的；而日韓兩國政府則是以社會管理者的身份實施對投資行為的直接調控。

　　三、政府投資管理的比較

　　前麵已經提到過，各國政府都在一定範圍內承擔著投資決策主體的角色，兼具調控和投資決策雙重職能。本節前麵兩部分就各國在投資方麵的宏觀調控進行了橫向比較。事實上，各國政府作為投資決策主體對其投資項目都有一套管理體製，本部分將就此進行橫向比較。

　　（一）美國的政府投資管理

　　美國政府一向主張有限幹預，在經濟方麵的職能主要限定於公共事務，政府投資的目的主要在於改善經濟社會發展的外部環境，使微觀主體能夠更有效地發揮作用，以推動經濟繁榮。因此，政府預算的投資範圍主要集中在公路、交通通信、城市建設、基礎研究、公共安全等方麵的基礎設施建設。

　　列入政府預算內的投資活動和投資項目要受到相關法律的限製。這些法律既有聯邦政府製定的，也包括州議會和政府製定的。除此之外，投資活動還需要按照政府或議會製定的相關程序接受各種審批。在項目建設過程中發生的各種支出都必須按規定的辦法執行，並接受議會的監督和審計部門的審計。

　　在資金方麵，各級政府用於公共設施建設的預算資金通常難以滿足投資項目的需求。在預算不足的情況下，各級政府通常會尋求其他資金來源，具體包括：①在正常稅收之外，按照“誰受益，誰出資”的原則，對特定的人群征收專項建設費。②發行專項建設債券。這主要是針對機場、收費公路、橋梁、隧道等建成後可收費項目發行的。③通過一定的優惠條件，鼓勵吸引私人資本進行投資。

　　（二）英國的政府投資管理

　　英國作為自由市場經濟的另一個代表性國家，其政府投資的範圍同美國一樣也基本局限於公共事務領域。政府預算當然是此類投資的重要資金來源，但僅僅依靠預算資金無法滿足投資建設的需要，為此英國政府也像美國一樣采取一些措施吸引私人資本的參與，以減輕財政公共支出負擔，同時也提高項目建設的效益。

　　英國吸引私人資本參與政府投資的主要方式可以分為以下三種：一是BOO（Building-Owning-Operating）方式，即由私人企業負責項目的建設，項目建成後產權歸屬私人企業所有，並由其負責運營；二是BOT（Build-ing-Operating-Transferring）方式，即由私人企業負責項目的建設，項目建成後由私人企業負責運營管理，並享有項目經營所得的收益，以補償其在項目建設中的投入，運營一定時間後，私人企業最終還需將項目重新移交給政府；三是BOOT（Building-Owning-Operating-Transferring）方式，即私人企業負責建設，並擁有一定期限的經營權和產權，但最終仍需將項目全盤移交給政府。

　　英國政府采取的上述三種方式事實上是利用利益杠杆，吸引民間資本參與政府投資項目，解決了政府預算資金不足的問題。在具體的方式選擇、經營期限長短確定方麵，需要根據項目所處行業、建設難度及重要性等因素，由政府和私人企業協商確定。

　　（三）日本的政府投資管理

　　與美國相比，日本政府的投資範圍更為廣泛，除了公共事務領域外，日本的政府投資領域還包括資金投入量大、建設周期長的基礎工業和高科技含量的風險產業。這主要是因為日本政府還承擔著實施產業政策、主導經濟發展的職能。

　　事實上，戰後日本一直是政府投資比重最高的國家之一。日本政府投資最大的特點在於，在投資資金方麵，除了財政預算、發行債券等渠道外，日本還專門構建了一套“財政投融資”製度。其核心就是以國家信用為擔保，采用金融手段籌集資金提供給政府的投融資機構，用於政府投資的相關領域，以促進經濟及產業結構的調整。

　　財政投融資資金主要來源包括：郵政儲蓄、國民年金和厚生年金、郵政簡易保險金、政府係統開辦的銀行和企業利潤等。這部分資金的使用有一套非常規範的程序。資金籌集後由政府統一管理，與財政預算相配合，從全國經濟發展的角度規劃安排。在資金使用計劃的製訂過程中，通常要經過充分論證，最後還需提交國會審查批準。

　　（四）韓國的政府投資管理

　　韓國的政府投資管理與日本基本相同，其政府投資同樣承擔著實施國家產業政策的職能。在政府投資管理中，“國民投資基金”的設置頗具特色，並為產業政策的有效實施提供了有力保障。

　　在20世紀70年代，韓國自身急需大力發展重化學工業，以提升產業結構，改變以輕工業和勞動密集型為特征的產業特征，為此需要大量的資金投入。而當時，韓國國內金融體係尚不發達，國民儲蓄也無法滿足國家建設所需的大量資金，在這種背景下“國民投資基金”應運而生。

　　韓國“國民投資基金”的資金主要來源於各種機構形成的閑置資金，包括金融部門的儲蓄性預備金、保險公司的保險金、郵政儲蓄、各種公共基金以及政府各部門的資金。籌措時主要采用向上述機構出售國民投資債券的方式，但政府發行國民投資債券須經國會批準許可。

　　在管理上，財政部長每年製訂基金的年度籌措和運用計劃，基金債券的發行、償還及日常運營管理則由韓國銀行總裁處理。基金主要是為重要產業建設所需的設備購置及日常周轉提供融資。融資條件相對優惠，通常期限較長（8～10年），且可以享有較低的利率。

　　（五）法國的政府投資管理

　　法國的政府投資很大部分是通過國有企業來實現的，因此，法國的政府投資管理在很大程度上就是法國政府對國有企業的管理。

　　法國政府將國有企業按照其所處的行業分為“競爭性企業”和“自然壟斷性企業”兩類，並分別采取不同的管理模式。對於競爭性企業，國家除占有股份、任命董事長、參與分紅以外，不介入企業的運營管理，這類國有企業與私人企業一樣在市場中自由競爭。

　　對於電力、鐵路、郵政、電信等自然壟斷性企業，法國政府除任命董事長以外，還通過與企業簽訂計劃合同的方式對企業進行管理。這種計劃合同通常4～5年簽訂一次，合同中規定企業在特定期限內需要達到的經營目標、投資規模、產品數量及價格等。在投資方麵，國有企業的投資項目需經四方麵的審批，具體包括社會經濟發展基金會（秘書處設在經濟財政部，負責日常工作）、計劃署、行業主管部門和企業董事會。國有企業投資資金主要來源於：①財政預算內資金。②通過借貸和債券等形式籌措的社會資金。③企業盈利節餘。

　　四、影響投資調控和管理的因素

　　本節前麵三部分將具有典型代表性國家在投資宏觀調控、投資管理方麵的一些做法進行了橫向比較。通過對比我們可以看出，各國政府在投資調控、投資管理方麵采取的具體措施同樣與各國經濟傳統、發展階段、經濟結構、政府職能等因素密切相關。例如，自由市場經濟體政府幹預程度有限，調控方式也比較間接、溫和，在政府投資項目管理方麵引進了市場規則；而國家主導型經濟體，政府幹預的力度較大，調控方式以直接調控與間接調控相結合為主，政府在投資管理方麵更強調計劃的作用。

　　根據前麵的對比，我們認為投資調控和管理的影響因素具體來說包括以下幾個方麵：

　　（一）政府職能範圍

　　政府職能可以算是一國投資調控和管理方式最直接的決定因素。一方麵，政府對投資的調控屬於宏觀調控的重要組成部分，但調控的目標、幹預的方式、具體的政策工具和手段則由政府職能所決定；另一方麵，在投資管理上，政府的介入程度取決於政府投資範圍，而政府投資範圍從根本上說也是由政府職能所決定的，政府投資的範圍越廣，投資管理涉及的事務就越多，可能采取的管理手段也會更豐富。

　　（二）經濟發展階段和發展模式

　　經濟發展階段和發展模式對投資調控和管理的影響主要在於，不同的發展階段和發展模式下，政府在經濟方麵的職能範圍會有所不同。通常欠發達國家在經濟起飛的初期會采取趕超發展戰略，而在這種戰略下政府對於經濟領域尤其是投資領域的介入很深。政府實施的投資調控和管理都是圍繞實現既定發展戰略目標而進行的，而且在具體的方式、手段方麵可能會不拘一格。相比之下，在經濟發展程度較高的自由市場經濟體中，政府的角色定位為“市場的守夜人”，這樣一來，政府職能也就非常有限，政府對投資領域的介入也就比較間接。

　　（三）經濟傳統和經濟結構

　　除了經濟發展階段和發展模式以外，政府職能在很大程度上也會受一國經濟傳統和現實經濟結構的影響。這種影響傳導到投資領域，就表現為各國調控目標、調控手段及管理方式的差異。例如，作為世界第二大經濟體，日本的發展階段和發達程度在全球無疑處於前列，但國家幹預的傳統使得日本與美英等國的投資調控和管理存在很大差別。另外一個典型就是法國。在西歐傳統資本主義強國中，法國的投資調控和管理完全是另類。這主要是因為在法國經濟結構中國有企業占據很重要的比重，而且在法國的經濟傳統中，自然壟斷性行業應由國有企業經營。

　　關於投資調控和管理的影響因素和作用機製。