中國投資體製改革30年研究

第三節 投資立法實踐

　　一、投資立法的係統化

　　投資作為資金運動過程的首要環節，往往界定了資金使用的有效程度及國民經濟發展水平。因此，強調以法律手段保證投資運動的正常進行，曆來為世界各國高度重視。目前發達國家大都有較完備的投資法體係，調整因投資活動而產生的各類經濟關係，從而保證了投資運動的相對穩定和合理發展。與之比較，我國卻由於投資失控的反複出現和投資效益低下等一係列問題，嚴重阻礙了經濟的穩步發展。究其原因，根本的一條就是我國長期不重視運用法律手段，投資領域的立法，僅限於一些規定或者暫行辦法而沒有形成係統化的投資法律法規體係。隨著改革開放的不斷深化，我國投資方麵的立法更顯得相形見絀。如果不進行改善對經濟的發展將極為不利。結果之一就是沒有形成一個良好的投資環境。投資環境一般包括下麵幾個要素：政策要素，其中包括使用外資的基本對策、捐稅政策、金融政策、經濟政策、外匯政策及土地政策等。立法要素，包括立法和政策的適時配合，使投資者的權利受法律的保障，同時保證投資的方向、規模的正確適當和效果的顯著，並可藉法律的適時修訂，獲得投資的便利。行政要素，包括行政效率，如措施及時、行政手續明確和簡化、投資機會的發掘和介紹以及良好的社會秩序。投資環境的好壞，對資金的集中、投放和收效以及吸引投資、保證投資活動正常進行有著決定性的影響。然而，用上述三要素衡量我國現有的投資環境，顯然尚有很大缺陷。在、兩點上，應該說我國正在實施的改革方針是能夠使之達到這些要求的，而且已達到或正在達到其中大部分要求。但在極為關鍵的立法環節上卻是欠缺的。法律要素是起決定性作用的因素。因為一種適宜的投資環境，不僅表現在現實的投資政策、方針的支持，更需要包括一定的法律條件在較長時間內相對穩定。沒有嚴密和適時的投資立法，要開創良好的投資環境是不可能的。日本企業界人士也曾多次指出，中國的經濟法規不完善，法律規定不清楚，是當前妨礙投資進程的主要障礙。因此，要具有良好的投資環境，完善投資立法是當前刻不容緩的任務。縱觀我國的投資立法實踐，我們不難發現，立法方麵還需要繼續完善和改革。

　　二、投資的法律法規

　　從中共十一屆三中全會開始至十四大召開之時，我國的投資立法應屬於立法的初探階段。各項法規的製定都力求貫徹體製改革的基本精神和要求，但基本上沒有突破原有的計劃經濟體製的束縛。主要法規有：《關於做好基本建設前期工作的通知》（1979）、《關於擴大國營施工企業經營管理自主權有關問題的若幹規定》（1979）、《關於擴大國營施工企業經營管理自主權有關問題的暫行規定》（1980）、《關於基建項目、技改項目要嚴格執行“三同時”的通知》（1980）、《關於製止盲目建設、重複建設的幾項規定》（1981）、《關於簡化基本建設項目審批手續的通知》（1984）、《關於改革改建築業和基本建設管理體製若幹暫行規定》（1984）、《關於改進計劃體製的若幹暫行規定》（1984）、《關於改進基建物資計劃管理的若幹規定的通知》（1986）、《關於放寬固定資產投資審批權限和簡化審批手續的通知》（1987）、《關於進一步加強自籌基本建設資金管理的規定》（1987）、《關於建設用地計劃管理暫行辦法》（1987）、《關於控製建設工程造價的若幹規定》（1988）、《關於投資管理體製的近期改革方案》（1988）、《中華人民共和國審計條例》（1989）、《中華人民共和國土地管理法》（1989）、《境外投資外匯管理辦法》（1989）、《關於當前產業政策要點的決定》（1989）、《關於資源綜合利用項目與新建和擴建工程實行“三同時”的若幹規定》（1989）、《關於清理固定資產投資項目嚴格實行指標控製和考核的通知》（1989）、《關於建設工程質量監督管理規定》（1990）、《關於加強商品住宅建設管理的通知》（1990）、《中華人民共和國固定資產投資方向調節稅暫行通知》（1990）、《中華人民共和國外商投資企業所得稅法》（1991）、《國有資產評估管理辦法》（1991）、《全民所有製企業轉換經營機製條例》（1992）、《建築工程施工合同管理辦法》（1993）等。

　　從中共十四大明確建立社會主義市場經濟體製的改革目標之後，投資立法工作發生了質的飛躍，這主要表現在，在各項法規中，盡最大可能舍棄傳統的計劃經濟體製下的做法，引進市場運作要求，在金融投資、外商投資、資本市場、中介服務體係等方麵的法規逐漸增多，並注意與國際慣例接軌。它們對促進社會主義市場經濟的發展，對投資市場、要素市場等市場體係的日臻成熟，發揮了越來越大的作用。重要的法律法規有：《土地利用總體規劃編製審批暫行辦法》（1993）、《城鎮燃氣設計規範》（1993）、《中國投資銀行境內外幣金融債券銷售兌付網點驗收標準（試行）》（1993）、《關於從事證券業務的資產評估機構資格確認的規定》（1993）、《關於從事證券業務的審計事務所資格確認有關問題的通知》（1993）、《股票發行與交易管理暫行條例》（1993）、《關於堅決製止亂集資和加強債券發行管理的通知》（1993）、《村莊和集鎮規劃建設管理條例》（1993）、《證券交易所管理暫行辦法》（1993）、《電力工程建設監理暫行規定》（1993）、《企業債券管理條例》（1993）、《關於加強對新開工建設項目資金來源審計的通知》（1993）、《關於用國有資產實物投入境外開辦企業的有關規定》（1993）、《關於資產評估報告書的規範意見》（1993）、《鐵路建設基金管理辦法》（1993）、《關於繼續加強固定資產投資宏觀調控的通知》（1994）、《中華人民共和國交通部外商投資道路運輸業立項審批管理暫行規定》（1994）、《火力發電廠基本建設工程啟動及竣工驗收規程》（1994）、《工程谘詢管理暫行辦法》（1994）、《外商投資財產鑒定管理辦法》（1994）、《關於外商投資民用航空業有關政策的通知》（1994）、《中華人民共和國城市房地產管理法》（1994）、《關於向金融機構投資入股的暫行規定》（1994）、《關於固定資產投資方向調節稅若幹問題規定的通知》（1994）、《關於加強企業職工社會保險基金投資管理的暫行規定》（1994）、《關於設立外商投資股份有限公司若幹問題的暫行規定》（1995）、《建立住房公積金製度的暫行規定》（1995）、《關於外商投資舉辦投資性公司的暫行規定》（1995）、《證券交易所管理辦法》（1996）、《外商投資企業結算辦法》（1996）、《關於印發民航基礎設施建設基金管理辦法的通知》（1996）、《關於修訂固定資產投資新開工和竣工項目統計報告製度的通知》（1997）、《關於加強涉及外商投資企業行政事業性收費監督管理的通知》（1997）、《關於立即停止地方自行審批外商投資商業企業的緊急通知》（1997）、《國家開發銀行貸款項目管理規定》（1997）、《設立外商投資資產評估機構若幹暫行規定》（1997）、《凍結非農業建設項目占用耕地規定》（1997）、《指導外商投資方向暫行規定》（1997）、《建設項目用地預審管理辦法》（2001）等。

　　2004年，國務院發布的《關於投資體製改革的決定》提到了關於健全法律方麵的內容：“完善法律法規，依法監督管理。建立健全與投資有關的法律法規，依法保護投資者的合法權益，維護投資主體公平、有序競爭，投資要素合理流動、市場發揮配置資源的基礎性作用的市場環境，規範各類投資主體的投資行為和政府的投資管理活動。認真貫徹實施有關法律法規，嚴格財經紀律，堵塞管理漏洞，降低建設成本，提高投資效益。加強執法檢查，培育和維護規範的建設市場秩序。”雖然寥寥數語，但是作為具有深遠影響力的法規體現了我國政府健全和完善投資立法的決心。

　　其後，我國又陸續發布了以下法規：2004年9月15日，為了規範政府對企業投資項目的核準活動，國務院發布了《企業投資項目核準暫行辦法》；同日，為規範對外商投資項目的核準管理，又發布了《外商投資項目核準暫行管理辦法》；同年10月，國土資源部修訂了《建設項目用地預審管理辦法》；2005年發布並實施了《工程谘詢單位資格認定辦法》等。2005年以來又出台了一些行業準入政策，如《鎢行業準入條件》、《錫行業準入條件》、《銻行業準入條件》、《銅冶煉行業準入條件》、《玻璃纖維行業準入條件》、《鐵合金行業準入條件》、《電解金屬錳企業行業準入條件》等。但總的說來，至今我國在投資立法方麵還沒有形成比較係統和完整的體係。

　　值得一提的是，我國加強了環境方麵的立法力度，2004年12月發布了《國家環保總局、國家發展和改革委員會關於加強建設項目環境影響評價分級審批的通知》，其內容如下：

　　（1）建設對環境有影響的項目，不論投資主體、資金來源、項目性質和投資規模，應當依照《環境影響評價法》和《建設項目環境保護管理條例》的規定，進行環境影響評價，向有審批權的環境保護行政主管部門報批環境影響評價文件。

　　（2）實行審批製的建設項目，建設單位應當在報送可行性研究報告前完成環境影響評價文件報批手續；實行核準製的建設項目，建設單位應當在提交項目申請報告前完成環境影響評價文件報批手續；實行備案製的建設項目，建設單位應當在辦理備案手續後和項目開工前完成環境影響評價文件報批手續。

　　（3）由國務院投資主管部門核準或審批的建設項目，或由國務院投資主管部門核報國務院核準或審批的建設項目，其環境影響評價文件原則上由國家環境保護總局審批。對環境可能造成重大影響，並列入本通知附錄的建設項目，其環境影響評價文件由國家環境保護總局審批。對環境可能造成輕度影響，且未列入本通知附錄的建設項目，其環境影響評價文件由省級環境保護行政主管部門審批。

　　（4）本通知附錄以外的其他建設項目的環境影響評價文件的審批權限，由省級環境保護行政主管部門按照建設項目的環境影響程度，結合地方情況提出，報省級人民政府批準。其中，化工、染料、農藥、印染、釀造、製漿造紙、電石、鐵合金、焦炭、電鍍、垃圾焚燒等汙染較重或涉及環境敏感區的項目的環境影響評價文件，應由地市級以上環境保護行政主管部門審批。

　　（5）對國家明令淘汰和禁止發展的能耗物耗高、環境汙染嚴重、不符合產業政策和市場準入條件的建設項目的環境影響評價文件，各級環境保護行政主管部門一律不得受理和審批。

　　（6）上級環境保護行政主管部門對下級環境保護行政主管部門超越法定職權、違反法定程序做出的環境影響評價審批決定，有權予以撤銷。

　　2006年3月，我國又發布了《關於落實科學發展觀加強環境保護的決定》，《決定》指出，我國推行有利於環境保護的經濟政策，對不符合國家產業政策和環保標準的企業，不得審批用地，並停止信貸，不予辦理工商登記或者依法取締。《決定》強調，建立健全有利於環境保護的價格、稅收、信貸、貿易、土地和政府采購等政策體係。政府定價要充分考慮資源的稀缺性和環境成本，對市場調節的價格也要進行有利於環保的指導和監管。對可再生能源發電廠和垃圾焚燒發電廠實行有利於發展的電價政策，對可再生能源發電項目的上網電量實行全額收購政策。對通過境內非營利社會團體、國家機關向環保事業的捐贈依法給予稅收優惠。要完善生態補償政策，盡快建立生態補償機製。中央和地方財政轉移支付應考慮生態補償因素，國家和地方可分別開展生態補償試點。