中國投資體製改革30年研究

第二節 政府投資改革

　　一、政府投資的範圍及資金來源方式

　　（一）目的和範圍

　　作為國家政權機構，政府的投資動機具有非營利性特征，是為了追求社會效益的最大化，而並非追求投資的經濟效益最大化。發揮“社會先行資本”的作用，克服市場缺陷，彌補非政府部門的投資空白，創造良好的投資環境，致力於國民經濟的持續增長、充分就業、物價穩定和社會經濟的協調發展，實現公平與效率的最佳結合，是政府投資的主要目的。

　　具體而言，政府投資大多集中於那些具有不可分性和規模效益性的項目上，主要包括以下幾個方麵：公共物品的生產和提供。如對國防和國家安全的投資，還有對公共基礎設施、基礎教育、公共衛生、防疫計劃和醫療服務、生態環境保護、汙染防治和控製的投資等。具有較大的外部性、可以降低整個社會成本但私人不願意進行的投資，如研究和發展投資等。這類投資比較難以給出明確的範圍，需要根據具體項目的情況而確定。對於經濟發展有很大的帶動和促進作用但私人沒有能力或不願投資的項目，如對一些新興產業、主導產業和“瓶頸”產業的投資等。

　　（二）政府投資資金的來源與運用方式

　　政府投資資金主要來源於政府財政預算收入，而財政預算主要來源於稅收，它具有無償性和相對固定性的特點。運用資本市場，通過發行國債、地方政府債以及城市基礎設施建設債券等方式籌措資金，是政府投資主體資金的重要補充，它在不改變資金所有權的前提下，通過國家或地方政府信用形式實現社會資金使用權的暫時過渡，來彌補政府投資主體資金的不足，同時體現政府投資主體的投資導向作用。在國際資本市場上發行政府主權債務融資，也是政府投資資金的有益補充。

　　政府投資資金的運用方式主要有四類：一是無償投入，部分或全部負擔某些項目的投資，這主要是政府對社會公共事業、生態環境保護、國防建設等方麵的投入。無償投入不直接體現投入產出的效益關係，但是對整個社會經濟發展會產生重要的社會效益。二是財政投資貸款，即財政資金金融化，通過政府銀行（政策性銀行）以貸款的形式支持符合政府產業政策優先發展行業的發展，這種方式比無償投入形式可以產生更好的資金使用效果。三是參股控股，由政府授權的投資主體依據產業政策和投資政策的要求，將政府投資資金以資本金的形式投入到項目中去，並代表政府直接參與或主持投資項目的決策、建設實施和建成後的經營管理。四是財政資金對某些需要照顧的項目或私人投資者予以貼息補助、提供擔保等，這可以用少量的財政資金調動起更多的社會資金，引導社會投資流向。

　　二、中央和地方政府投資領域和投資重點

　　中央政府與地方政府之間公共投資的劃分，主要依據投資的受益範圍。根據這一標準，中央政府主要安排跨地區、跨流域以及對經濟和社會發展全局有重大影響的項目。所以，凡是具有調控性、具有全國性意義的職責都應該由中央政府承擔，而主要由地方受益的項目則應該由地方政府承擔。由此可見，地方政府公共投資的範圍主要是用於區域內市場不能有效配置資源的經濟和社會領域，即地區受益性強的公益性項目和基礎性項目。

　　但是，在公共投資的實踐中，中央政府與地方政府之間的關係並不是相互孤立的，相反，二者之間存在著密切的分工合作關係。中央政府承擔著全國性和跨區域性公共投資布局規劃與決策的責任，同時還要為地方發展提供良好的宏觀經濟條件和外部環境，調控和規範地方政府的公共投資行為，引導公共投資中同級或不同層級地方政府之間的分工合作。而地方政府作為地方公共投資決策者，不僅要對地方公共投資區位選擇與地域空間布局進行規劃與決策，還要使自身的公共投資行為與中央政府及其他地方政府的公共投資行為相協調，同時規範和調節下級地方政府的公共投資活動。總之，中央政府與地方政府二者相互影響、相互製約，共同推動整個經濟體係的公共投資活動的優化和公共品供給效率的提高。

　　三、政府投資改革的實踐過程

　　政府投資改革的實踐也可以追溯到1978年中共十一屆三中全會的召開，自那時起我國的政府投資改革大致經過了以下幾個階段：

　　（一）探索階段（1979～1983年）

　　改革首先是以提高政府投資建設的效益為目標開始的。1979年8月，為了提高基本建設項目的投資效益，國務院批準了《關於基本建設撥款改貸款的報告》，開始在基本建設領域進行“撥改貸”的試點，打破了長期以來基本建設由政府財政無償撥款的計劃經濟模式，開創了利用銀行信貸進行企業項目建設的先河，邁出了資金來源多渠道的第一步。在這一年，在基本建設中還試行了合同製、設計單位實行企業化管理、改進國營企業折舊費使用辦法、開征企業固定資產稅等工作。其後，在1980年的全國基本建設工作會議上提出了擴大施工企業經營管理自主權，實行利潤留成製度；1981年在國營施工企業試行經濟責任製；1982年試行工程招投標製度；1983年，國家計委頒布了《建設項目進行可行性研究的試行管理辦法》，規定國家基本建設工程項目要進行可行性論證，同年開始對基本建設項目試行“包幹經濟責任製”，實施建設前期工作“項目經理製”；等等，都是為提高政府投資建設的效益而采取的措施。

　　在宏觀調控方麵，為了更加有效地管理國家的投資建設，1982年，將國家建委的投資管理職能並入國家計委，其他職能並入城鄉建設環境保護部。1983年，國務院決定把“技術改造作為擴大再生產主要手段”，並把基本建設和技術改造分別由國家計委和國家經委管理；在地方財政不斷擴大，基本建設項目數量不斷增多之後，為了有效發揮地方政府投資建設的積極性，對投資建設實行兩級（中央和省級）管理，大中型項目由國家部門審批，小型（1000萬元以下）項目下放給地方政府審批，1億元以上的項目由國家計委核報國務院審批。

　　在開辟資金來源方麵，隨著1980年開始的特區建設，開始讓外資直接進入中國的項目建設；1981年，國家開始發行國債，部分用於基本建設；1982年，國家計委等部門頒發了《關於試行國內合資建設暫行辦法》；1983年開始征收國家能源重點建設基金和建築稅，用於國家能源等重點建設。

　　（二）擴大改革階段（1984～1988年）

　　隨著國家把經濟體製改革的重點轉向城市，投資體製改革出現了一個高潮，除了前一階段進行試點的改革措施在這一時期都被廣泛推廣外，又出台了許多改革措施。

　　1984年，國務院在9月頒布了《關於改革建築業和基本建設管理體製的若幹問題的暫行規定》，10月批轉了國家計委《關於改進計劃體製的若幹暫行規定》，這兩個文件對政府投資的多方麵進行了改革。包括預算內基本建設投資全部由撥款改為貸款（在1985年，考慮到公益性項目沒有償還能力，又把教育等方麵的投資建設改為政府撥款），並對不同行業采取差別利率；簡化基本建設審批程序，由原來的審批項目建議書、可行性研究報告、設計任務書、初步設計和開工報告五道程序改為隻批項目建議書和設計任務書（90年代初期改為項目建議書、可行性研究報告和開工報告）；進一步擴大地方的投資項目審批權限，由1000萬元提高到3000萬元，投資2億元以上的項目由國家計委核報國務院審批；在施工建設領域全麵推行“工程招標承包製”，建立工程承包公司，專門組織工業交通等生產性建設；建立城市綜合開發公司，對城市土地、房屋進行綜合開發；勘察設計全麵推行技術經濟承包責任製；建築安裝企業普遍推行百元產值工資含量包幹；推行住宅商品化；等等。

　　1984年，將中國人民銀行確定為中央銀行，其一般業務交新成立的工商銀行辦理，主要承擔各類存款和企業流動資金的貸款業務；將中國人民建設銀行從財政部劃出，主要承擔基本建設貸款任務，兼有政策性銀行的職能。在上海、北京等地開始股份製試點，為企業建設開辟了直接融資的渠道。

　　1985年，國務院決定成立中國國際工程谘詢公司，並由其承擔大中型項目可行性研究報告和大型工程設計的評估。國家計委、城鄉建設和環境保護部聯合頒發了《工程設計招標投標暫行辦法》，招投標製度首先在政府投資建設領域全麵推開。

　　1986年，開始進行“企業債”試點，為企業直接融資開辟了新渠道；國家計委批準一汽、二汽等大型企業集團建設項目在國家計劃中單列戶頭。

　　1987年，國務院明確規定，限額以下的技術改造項目，在計劃規模內，由企業自主確定；把基礎設施和基礎產業的地方項目審批權限擴大到5000萬元；國務院頒布《企業債券管理暫行條例》並開始實施。同年，全國第一家住宅儲蓄銀行在煙台成立，全國第一個股份製企業集團——中國嘉陵工業股份有限公司（集團）成立。

　　1988年，國務院原則同意有關部門製定的《關於投資管理體製的近期改革方案》，該方案在加大地方的重點建設責任、擴大企業投資決策權、建立基本建設基金、成立國家和地方投資公司、改進投資計劃管理、強化投資主體自我約束機製、充分發揮市場和競爭機製7個方麵提出了改革的思路，是改革開放之後第一個較為係統的改革方案。其中，國家基本建設基金在當年開始啟動，建立投資公司的方案在當年實施，成立了國家農業、林業、能源、交通、原材料、機電輕紡六大投資公司，作為國家經營性項目投資主體，管理政府經營性項目投資，各地也紛紛成立隸屬於地方政府的投資公司。但由於從1988年第四季度開始治理整頓，其他的改革措施沒有實施。1988年，國家建設部頒布《關於開展建設監理工作的通知》，我國政府投資項目建設監理試點工作由此起步。

　　1989年和1990年，在經濟處於整頓的形勢下，沒有出台新的投資體製改革措施。

　　（三）深化改革階段（1991～2003年）

　　1991年，隨著經濟形勢的好轉，投資體製的改革也開始啟動。當年的一個重要措施是取消建築稅，開征“固定資產投資方向調節稅”，指導思想是通過對不同產業投資項目的不同稅率，達到調控投資結構的目的。

　　1992年，在國家經濟體製改革進入新階段的形勢下，國家計委開始研究製定能夠適應經濟和社會發展的係統的投資體製改革方案。當年，國家計委頒布了《關於建設項目實行業主責任製的暫行規定》，並確定在64個國有大中型項目開始試點。

　　1993年，中共十四屆三中全會通過了《關於建立社會主義市場經濟體製若幹問題的決定》，確立了我國經濟體製向社會主義市場經濟體製轉變，同時提出經濟增長方式要從粗放型向集約型轉變；在投資領域要實現市場對資源配置的基礎性作用。為了改進投資管理體製，提出把投資項目分為公益性、基礎性和競爭性三類：公益性項目由政府投資建設；基礎性項目以政府投資為主，並廣泛吸引企業和外資參與投資；競爭性項目由企業投資建設。

　　1994年，國務院批準發布了《九十年代國家產業政策綱要》，這是指導企業投資方向的重要政策文件，也是我國第一部完整的產業政策文件。同年，國家計委頒布了《工程谘詢業管理暫行辦法》，對工程谘詢業的發展和管理進行了規範。根據國務院的決定，撤銷6個國家投資公司，組建國家開發銀行、中國農業發展銀行和中國進出口銀行，作為國家政策性金融機構，建設銀行不再承擔政策性金融機構的職能，實現了政策性投資貸款和商業性投資貸款分離；成立政策性銀行的目的是運用政策性投融資引導社會投資方向，較好地滿足社會重要基礎設施和基礎產業建設對資金的需求，扶持具有國際競爭力的支柱產業形成和發展，6個國家投資公司的自有資產合並組成國家開發投資公司。

　　1995年，國家審計署發布《關於內部審計工作的規定》，要求國家大型建設項目的建設單位要設立獨立的內部審計機構。國務院批轉國家計委、財政部、國家經貿委《關於將部分企業“撥改貸”資金本息餘額轉為國家資本金的意見》，結束了國家采用貸款建設企業的辦法。國家計劃委員會、國家經濟貿易委員會、對外貿易經濟合作部聯合發布並施行《外商投資產業指導目錄》。

　　1996年，國務院頒布了《關於固定資產投資項目試行資本金製度的通知》，對各種經營性投資項目的資金進行規範。國家計委發布了《關於實行建設項目法人責任製的暫行規定》，對投資項目由項目法人全過程管理作了明確規定，取代了1992年發布的《關於建設項目實行業主責任製的暫行規定》。

　　1997年，國家計委頒布了《關於基本建設大中型項目開工條件的規定》和《國家基本建設大中型項目實行招標投標的暫行規定》，前者對項目法人、資本金、設計、監理、開工準備工作等條件作了嚴格規定；後者則要求國有大中型項目要實現全過程招標，確立了項目法人在招標過程中的主導地位，並要求政府部門對招標過程進行檢查和監督。國家計委與中國建設銀行等四大專業銀行聯合發布《關於完善和規範商業銀行基本建設貸款管理的若幹規定》，允許建設項目業主和貸款的商業銀行有互相自由選擇的權利。

　　1998年，國家計委將經過多次修改完成的《深化投資體製改革方案》上報國務院，並在國務院會議上征求各部門的意見。為了擴大內需，國務院決定增發1000億元建設國債用於基礎設施等方麵的建設；國家計委發布了《國家重點鼓勵發展的產業、產品和技術目錄》，指導企業投資。國家確定在國家計委設立“國家重大項目稽查特派員辦公室”，對國債項目和國家大型項目進行稽查。

　　1999年，財政部發布《關於加強基礎設施建設資金管理和監督的通知》，強調要加強資金源頭管理，確保建設資金及時、足額到位，凡使用國債資金或其他財政性資金建設的項目都要認真搞好工程概算審查。國家計委發布《重大項目違規問題舉報辦法》，要求各有關單位和廣大群眾發現重大項目在建設過程中有違反國家法規的問題時，向國家計委舉報。

　　2000年，《中華人民共和國招標投標法》從1月1日起施行，為貫徹該法，國家計委發布《工程建設項目招標範圍和規模標準規定》和《招標公告發布暫行辦法》。同年，國家計委還公布了《國家重大建設項目稽查辦法》。

　　2001年，國家計委宣布，對於不需要國家投資的城市基礎設施等五大類投資項目，投資總額在國務院審批限額（2億元）以下的基本建設項目，不必報國家計委審批，按“誰投資，誰決策”的原則，地方政府出資的由地方計劃部門審批，企業出資的由企業自主決策。在當年底的全國計劃工作會議上，國家計委將又一稿的《深化投資體製改革方案》交各部門和各地區征求意見。為了充分調動和發揮民間投資者的積極性，國家計委發布《促進和引導民間投資者若幹意見》，提出鼓勵民間投資參與基礎設施和公用事業建設，要改進政府對民間投資的管理，創造公平競爭的條件，依法保護民間投資者的合法權益，等等。同年，國家審計署發布《審計機關國家建設項目審計準則》，規定了審計機關對國家建設項目審計的內容及相關問題。

　　2002年，國家計委頒布《國家重大建設項目招標投標監督暫行辦法》，對重大建設項目的招投標監督作了具體規定；國務院轉發建設部、國家計委和監察部聯合製定的《關於健全和規範有形建築市場若幹意見》，針對建築領域的不良傾向和存在的問題提出了規範措施。

　　2003年，中共十六屆三中全會審議通過的《中共中央關於完善社會主義市場經濟體製若幹問題的決定》指出深化投資體製改革的方向是：進一步確立企業的投資主體地位，實行誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險。國家隻審批關係經濟安全、影響環境資源、涉及整體布局的重大項目和政府投資項目及限製類項目，其他項目由審批製改為備案製，由投資主體自行決策，依法辦理用地、資源、環保、安全等許可手續。對必須審批的項目，要合理劃分中央和地方權限，擴大大型企業集團投資決策權，完善谘詢論證製度，減少環節，提高效率。健全政府投資決策和項目法人約束機製。國家主要通過規劃和政策指導，信息發布以及規範市場準入，引導社會投資方向，抑製無序競爭和盲目重複建設。同年12月31日，國務院原則通過由新組建的國家發展和改革委員會經過多次征求各方麵的意見數易其稿完成的《深化投資體製改革方案》。

　　（四）完善階段（2004年以來）

　　2004年7月，經國務院批準的投資體製改革方案以《國務院關於投資體製改革的決定》（以下簡稱《決定》）名義頒布，我國投資體製進入新階段。自此之後，我國的投資方麵的法律法規建設基本以此為基礎展開。

　　具體到政府投資的改革，《決定》的第三部分以“完善政府投資體製，規範政府投資行為”為題目，提出了以下幾方麵的內容：

　　（1）合理界定政府投資範圍。政府投資主要用於關係國家安全和市場不能有效配置資源的經濟和社會領域，包括加強公益性和公共基礎設施建設，保護和改善生態環境，促進欠發達地區的經濟和社會發展，推進科技進步和高新技術產業化。能夠由社會投資建設的項目，盡可能利用社會資金建設。合理劃分中央政府與地方政府的投資事權。中央政府投資除本級政權等建設外，主要安排跨地區、跨流域以及對經濟和社會發展全局有重大影響的項目。

　　（2）健全政府投資項目決策機製。進一步完善和堅持科學的決策規則和程序，提高政府投資項目決策的科學化、民主化水平；政府投資項目一般都要經過符合資質要求的谘詢中介機構的評估論證，谘詢評估要引入競爭機製，並製定合理的競爭規則；特別重大的項目還應實行專家評議製度；逐步實行政府投資項目公示製度，廣泛聽取各方麵的意見和建議。

　　（3）規範政府投資資金管理。編製政府投資的中長期規劃和年度計劃，統籌安排、合理使用各類政府投資資金，包括預算內投資、各類專項建設基金、統借國外貸款等。政府投資資金按項目安排，根據資金來源、項目性質和調控需要，可分別采取直接投資、資本金注入、投資補助、轉貸和貸款貼息等方式。以資本金注入方式投入的，要確定出資人代表。要針對不同的資金類型和資金運用方式，確定相應的管理辦法，逐步實現政府投資的決策程序和資金管理的科學化、製度化與規範化。

　　（4）簡化和規範政府投資項目審批程序，合理劃分審批權限。按照項目性質、資金來源和事權劃分，合理確定中央政府與地方政府之間、國務院投資主管部門與有關部門之間的項目審批權限。對於政府投資項目，采用直接投資和資本金注入方式的，從投資決策角度隻審批項目建議書和可行性研究報告，除特殊情況外不再審批開工報告，同時應嚴格政府投資項目的初步設計、概算審批工作；采用投資補助、轉貸和貸款貼息方式的，隻審批資金申請報告。具體的權限劃分和審批程序由國務院投資主管部門會同有關方麵研究製定，報國務院批準後頒布實施。

　　（5）加強政府投資項目管理，改進建設實施方式。規範政府投資項目的建設標準，並根據情況變化及時修訂完善。按項目建設進度下達投資資金計劃。加強政府投資項目的中介服務管理，對谘詢評估、招標代理等中介機構實行資質管理，提高中介服務質量。對非經營性政府投資項目加快推行“代建製”，即通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控製項目投資、質量和工期，竣工驗收後移交給使用單位。增強投資風險意識，建立和完善政府投資項目的風險管理機製。

　　（6）引入市場機製，充分發揮政府投資的效益。各級政府要創造條件，利用特許經營、投資補助等多種方式，吸引社會資本參與有合理回報和一定投資回收能力的公益事業和公共基礎設施項目建設。對於具有壟斷性的項目，試行特許經營，通過業主招標製度，開展公平競爭，保護公眾利益。已經建成的政府投資項目，具備條件的經過批準可以依法轉讓產權或經營權，以回收的資金滾動投資於社會公益等各類基礎設施建設。

　　2005年以後，針對《決定》的相關規定陸續出台，進一步完善了我國的政府投資體製改革。

　　四、投資的宏觀調控政策

　　投資的宏觀調控政策是國家整個宏觀調控政策的一部分，作為拉動經濟增長的“三駕馬車”之一的投資方麵的宏觀調控政策，其作用非常突出。然而作為一項經濟政策，不能將其與整個宏觀經濟政策相割裂。鑒於此種原因，下麵我們介紹投資的宏觀經濟政策的實踐過程，也會從整個經濟政策方麵入手介紹。

　　1979年初，各方麵的改革如火如荼地展開，中央決定從1979年起用三年時間對國民經濟進行大調整，並確立了“調整、改革、整頓、提高”的八字方針。這次調整的根本任務就是改變過去高積累、低消費和重生產、輕生活的基本傾向，適當降低積累比重，適當放慢重工業的發展速度，提高輕工業的比重和優先發展農業、能源、交通、原材料工業。

　　1980年12月，針對調整中出現的新情況、新問題，為了扭轉國民經濟的被動局麵，決定從1981年起對國民經濟實行進一步調整，並提出了三個具體的近期目標：盡快消滅赤字實現財政收支平衡。消除財政性貨幣發行，實現信貸收支平衡。基本穩定物價。

　　概括起來，這次調整的任務就是控製總量，調整結構。控製總量指標包括：經濟增長率、通貨膨脹率、政府財政赤字、銀行信貸總規模、投資率與積累率。優化結構：一是調整工農業的比例關係，適當提高農業的比重；二是在工業內部調整輕重工業比例關係，提高輕工業和消費品工業的比重。

　　具體到投資調控，首先是要控製投資規模，其次是要調整投資結構，具體說就是要優先發展輕工業，加強能源及交通運輸的重點建設，推進現有企業的技術改造。

　　從1984年開始，我國開始全麵展開城市經濟體製改革，舊的管理模式被逐步放棄，而新的管理模式卻未能同步建立起來，導致經濟運行出現了較大的波動。前幾年的投資膨脹轉化為投資、消費雙膨脹，拉動物價連續較大幅度上升，同時貿易逆差加大，外匯儲備急劇下降，財政赤字劇增。固定資產投資的增長速度從1983年的16.2%猛增到1984年的28.2%，1985年又增加到38.8%；社會消費品零售總額1984年的增長速度為19.5%，1985年又增加到27.5%；1984年的貨幣M0供應量達262億元，比上年增長49.5%，一年的增加額相當於前34年投放額的一半；1985年，全國零售物價指數上升8.8%，比上年增長6個百分點，形成了60年代以來的第二個高通脹時期；而GDP的增長速度從1983年的10.9%猛增到1984年的15.2%後，1985年又下降為13.5%。

　　針對上述情況，中央政府在1985年開始了第二次宏觀調控，嚴格控製固定資產投資規模，采取緊縮貨幣供應和信貸規模的貨幣政策，同時還嚴格管理消費基金、壓縮社會集團購買力、對物價進行有針對性的改革和調整。這次對投資的宏觀調控根本沒有到位，如1985年前11個月基本建設正式施工項目達到71611個，比上年同期增加13521個，其中新開工項目3.6萬個。但這些多種調控措施，特別是緊縮的貨幣和信貸政策還是發揮了一定作用，1986年的固定資產投資增長速度下降到22.7%，零售價格指數從1985年的8.8%下降到6%，通貨膨脹得到了緩和，GDP增速下降到8.8%。但是，由於我國經濟實際上是靠增長速度支撐的經濟，增長速度的下降必然引發許多矛盾，要求放鬆銀根和管製的呼聲十分強烈，於是在1986年隻好放棄了緊縮的貨幣政策，使這次調控淺嚐輒止，隻是暫時緩和了經濟中的矛盾，沒有根本解決問題，宏觀經濟又迅速走熱。

　　1987年和1988年，經濟再次過熱。固定資產投資繼續高速增長，增速分別為21.5%和25.4%。1987年和1988年上半年再次實行了擴張性的貨幣政策，1988上半年出現了貨幣淨投放，這是新中國成立以來的第二次。零售價格指數從1986年的6%上升到1987年的7.3%和1988年的18.5%，是1952年以來的最高價格指數，1988年的生產資料價格指數也突破兩位數，增幅高達22.5%，通貨膨脹問題更加嚴重。1988年，有的人還提出了“通貨膨脹無害論”，主張以適度通貨膨脹來刺激和推動經濟更快發展，又提出要進行價格改革“闖關”，這誘發了居民的物價上漲預期，引發了4次全國性的大規模提款搶購風潮。

　　1988年9月，中央政府采取了治理整頓、深化改革的方針，實行緊縮的財政政策和貨幣政策，大力壓縮固定資產投資規模。這次壓縮固定資產投資規模，主要是采取計劃和行政命令手段，並且嚴厲程度也是改革開放以來沒有過的。重點是清理、壓縮在建的固定資產投資項目，集中投資項目審批權限，控製新開工項目，對年度固定資產投資規模及在建總投資規模實行指令性控製。國務院成立了清理整頓項目辦公室，設在國家計委，專門負責對項目的清理和壓縮，結果全國共停緩建項目1.8萬個，可壓縮投資675億元。從緊的貨幣政策主要表現為實行貸款額度管理；把法定存款準備金率從12%提高到13%，並規定備付金率不得低於5%～7%；提高了存貸款利率，對3年期以上的定期儲蓄實行保值補貼，以改變由通貨膨脹造成的實際利率為負的狀況。從緊的財政政策主要是嚴格控製財政開支和壓縮集團消費，此次調控力度大，要求嚴，很快取得了效果。1989年，全社會固定資產投資完成4410億元，比上年壓縮344億元，下降了7.2%，這是改革開放以來除1981年外僅有的一次投資負增長。貨幣供應量得到控製，消費增長速度大大下降，工業生產也出現下降趨勢，1989年5月工業生產月環比速度出現負增長，通貨膨脹率得到了抑製。到1989年10月，經濟過熱終於冷卻下來。

　　但是，由於采取了嚴厲的全麵緊縮政策，包括緊縮投資、緊縮貨幣、緊縮財政、緊縮進口和控製消費，刹車過猛，使得經濟發展遇到了許多困難，工業生產下降，企業資金短缺，“三角債”情況嚴重，庫存嚴重積壓，市場銷售疲軟，經濟效益下滑。因此從1989年10月開始放鬆緊縮力度，增加貨幣供應和信貸投入，多次降低各種存貸款利率，以增加社會需求，刺激經濟增長。從1990年末開始，把治理整頓的重點放在解決結構矛盾和效益低下等深層次問題上。投資政策方麵，在總量適度控製的前提下實行有區別的適度從緊和傾斜政策。對那些生產長線產品和不利於調整結構的投資項目，繼續堅持從緊控製決不鬆動；對有利於結構調整的投資活動，如重點建設、技術改造、出口創匯、搞活流通等方麵的投資需要，適當增加投量。頒布了“產業政策大綱”，指導投資結構調整，要求銀行按照產業政策和結構調整的要求發放貸款；出台了投資方向調節稅，以促進產業政策的貫徹實施。這次調整取得了較為明顯的成效。全社會固定資產投資增長速度從1989年的-7.2%和1990年的2.4%迅速回升到1991年的23.9%，GDP增速也從1990年的3.8%達到了9.2%，而零售價格指數隻有2.9%。投資結構有所改善，基礎產業部門投資比重上升，突出了能源、交通、通信和原材料工業的投資建設；壓縮了一批高能耗、低水平、重複生產的加工工業的投資建設；更新改造投資增加，用於提高產品質量、增加品種、節能降耗和“三廢”治理的投資提高，而用於增加產量的投資比重下降。

　　1993年6月，中央決定整頓金融秩序，加強宏觀調控。由於這次投資經濟過熱和結構失調在很大程度上是由於貨幣供給高速增長和金融秩序混亂造成的，因此這次宏觀調控大量采用了貨幣金融手段，輔之以財政政策，同時采取了必要的計劃和行政手段。這就是所謂的“適度從緊”的財政政策和貨幣政策，中國經濟成功實現了“軟著陸”。

　　然而，在中國經濟實現“軟著陸”的同時，通貨緊縮也漸露端倪，這樣，自1996年開始，央行連續數次降息，同時多次相應降低存款準備金與貼現率，並於1998年增發1000億元的特別國債，1999～2003年繼續實行積極的財政政策和貨幣政策。積極的經濟政策對刺激內需，促進經濟增長起到了一定的積極作用。

　　從我國建立社會主義市場經濟體製以來的兩次宏觀調控重要實踐看，1993～1997年，為抑製通貨膨脹，實施了適度從緊的財政政策；1998～2003年，為刺激有效需求和治理通貨緊縮趨勢，實施了擴張性的積極財政政策，這兩次財政政策的適時適度調整均取得了預期效果。2004年以來，根據經濟形勢的新變化和宏觀調控的新需要，為了防止經濟過熱，黨中央、國務院又適時決定實行穩健的財政政策。在經濟總量基本平衡時期，由於物價相對穩定，經濟運行總體平穩，應當實行中性財政政策，凸顯穩健特征，注重解決結構優化問題，減弱政府直接幹預，充分發揮市場機製的調節作用。穩健財政政策的主要內容，可以概括為“控製赤字、調整結構、推進改革、增收節支”。隨著財政政策由“積極”向“穩健”的轉變，財政在經濟社會協調發展中的職能作用將發揮得更為積極。