中國投資體製改革30年研究

第一節 投資主體改革

　　改革開放以來，作為國家經濟改革一部分的投資體製改革曆經幾次大大小小的變化，如今成績斐然。為了更好地麵向未來，我們可以從實踐中吸取經驗和教訓，本章主要介紹中國投資的宏觀管理改革實踐。這裏的投資主要指的是固定資產投資。固定資產投資體製，一般是指固定資產投資活動的運行機製和管理製度，包括宏觀管理和微觀管理兩個層次。宏觀管理主要是指政府對全社會固定資產投資活動進行指導、調節和管理的製度和方式，固定資產投資計劃、建設項目決策和各類國家參數的確定和審批、指導方式，各類經濟杠杆的調節方式，以及對各類市場（長期資金、建築、設計、物資等）的政府監督方式等。微觀管理主要是指各類投資主體、建設主體的運行（行為）機製，包括發展機製和約束機製。本章從投資的宏觀管理改革的實踐入手，從四個方麵展開論述：一是投資主體改革；二是政府投資方式改革；三是投資立法改革；四是投資相關配套體製改革。

　　一、企業投資主體需要多元化

　　所謂投資主體多元化，是指企業不再由單一出資者投資而成，而是由多個出資者投資組合而成。在企業發展史上，由個人業主製企業、合夥製企業發展到現代企業，其實質的變化是企業由單一投資主體走向多元投資主體。傳統的國有製企業和個人業主製企業類似，都是單一投資主體，不同之處主要在於出資人不同。在單一投資主體的條件下，企業依賴於政府，政府直接經營企業是順理成章的。1993年以來，我國開始實行建立現代企業製度的改革。大多數國有製企業被改造成為國家獨資公司、有限責任公司和股份有限公司。這相對於原有的國有企業無疑是一種進步，但離投資主體多元化的要求還相去甚遠。到2000年，我國擁有單一投資主體的工商企業14.5萬家，占全部國有企業總數的75.9%。在520家國有重點企業中，有430家進行了公司製改革，隻有282家整體或部分改組成為股份公司和股份有限公司。在這些股份公司中，國家絕對控股的又占相當比例。到2001年，全國3.2萬戶國有控股工商企業中，國有股本的比重平均為63%。截至2001年4月底，全國上市公司中第一大股東份額占公司總股本超過50%的有890家，占全部上市公司的79.2%。就國家獨資公司而言，國家雖然隻以出資額為限承擔有限責任，但由於隻有國家單一投資主體，投資的風險全部落在國家身上，政府不可能也不應該放任企業自主投資和經營。對那些隻有國有企業相互持股的有限責任公司和股份有限公司而言，投資主體還是國家。即使那些擁有一部分非國有資本的有限責任公司和股份有限公司，由於國家絕對控股，國有股“一股獨大”，企業的投資風險仍然主要由國家承擔，企業的大權還是掌握在國家手中。在這種情況下，企業還隻是具有現代企業的外在形式，而不能建立起規範的企業法人治理結構，這樣的企業不是因國有股“一股獨大”而繼續受到來自政府的過度幹預，導致企業經營權難以落實，就是因國有產權主體缺位而導致企業“內部人控製”，使所有者利益特別是中小股東利益受損。

　　按照投資多元化的要求，除極少數企業繼續采取國家獨資的存在方式外，大量的國有經濟將采取國家絕對控股、相對控股和參股三種存在形態，在這三種形態中，國有經濟應盡可能采取相對控股和參股的方式。實現投資主體多元化，有多方麵的意義：它有利於健全企業內部治理結構；有利於動員社會資本，加速企業的技術改造和發展；有利於優化企業資本負債比例，降低企業的債務風險；有利於完善國有資本有進有退、合理流動的機製，進一步推動國有資本更多地投向關係國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，增強國有經濟的控製力；有利於提高企業的效益。

　　二、投資主體的角色變化：由政府主導變為企業主導

　　改革開放以前，政府的投資範圍非常之廣，而企業不過是政府決策的執行者而已，那時的企業以國有企業為主，它不是獨立的投資主體，而是政府的附屬和投資的使用者。政府，尤其是中央政府包攬了各行各業大大小小的建設。在當時經濟基礎十分薄弱，資源相對短缺的經濟形勢下，政府的這種方式無疑有利於集中有限的資金進行重點項目的建設。但隨著建設的發展，這種運行方式的負麵影響越來越大。這樣從1978年以來，中國的改革就如火如荼地展開了，其間的主要過程如下：

　　1984年，中共十二屆三中全會通過的《中共中央關於經濟體製改革的決定》就明確提出：增強企業活力是經濟體製改革的中心環節。第一次真正明確劃分政府投資範圍的是以1988年8月國務院發布的《關於投資管理體製的近期改革方案》（國發[1988]45號文）為標誌，確立投資主體，劃分投資範圍。強調政府“分層次”，企業“擴權利”。總的原則是，麵向全國的重要的建設工程，由中央或中央為主承擔；區域性的重點建設工程和一般性的建設工程，由地方承擔，即實行中央、省區市兩級配置，兩級調控。此外，改革方案還主張擴大企業的投資決策權，促使企業成為一般性項目的投資主體。其後，另一個比較有影響力的文件是1993年的《中共中央關於建立社會主義市場經濟體製若幹問題的決定》。其中關於深化投資體製改革的內容是，所有投資項目劃分為競爭性、基礎性和公益性三類。競爭性投資項目是指投資收益較高、市場調節較靈敏、具有競爭能力、從事生產經營活動的項目；基礎性投資項目是指基礎工業和基礎設施投資項目；公益性投資項目是指文化、教育、體育、衛生、環保和政府機構、社會團體辦公設施、國防設施等投資項目。三類項目中，競爭性項目投資由企業自主決策，自擔風險，所需貸款由商業銀行自主決定，自負盈虧；基礎性項目建設則鼓勵和吸引各方麵參與投資，地方政府負責地區性的基礎設施建設；社會公益性項目投資，則廣泛吸收社會各界資金，同時根據中央和地方事權劃分，由政府通過財政統籌安排。

　　2004年7月國務院下發了《關於投資體製改革的決定》。這個《決定》確立了企業的投資主體地位，規範了政府的投資行為，強調政府要減少對企業生產經營活動的直接幹預。這顯然有利於更好地發揮市場配置資源的基礎性作用，優化投資結構，提高投資效益，促進國民經濟持續快速協調健康發展和社會全麵進步。

　　2005年2月24日公布的《國務院關於鼓勵、支持和引導個體私營等非公有製經濟發展的若幹意見》，規定非公有製資本可以進入壟斷行業，創造了所有資本一律平等的投資政策環境。

　　這樣我國就基本上形成了由企業為投資主體的社會主義市場經濟格局。下麵，我們將分別詳細介紹國有企業改革實踐和民間投資改革實踐。

　　三、國有企業改革

　　1978年12月，中共十一屆三中全會召開，標誌著我國社會主義建設和改革進入了一個新的曆史階段。盡管對該階段的理論定性在理論界爭論了很多年，但是，隨著計劃經濟體製的改革，市場的調控作用日趨明顯。針對該階段的特征，一些經濟學家把該階段稱為“過渡經濟時期”。該時期國有企業的改革逐漸成為整個經濟體製改革的中心環節，政府與企業的關係開始發生了根本性的變化，國有企業資產的經營管理體製也隨之產生了質的變革。

　　十一屆三中全會指出，我國經濟管理體製的一個嚴重缺點就是權力過於集中，應該有領導地大膽下放，讓地方和企業有更多的經營自主權，應該大力精簡各級行政機構，重視價值規律的作用。根據這一精神，各地先後進行了對國有企業擴權讓利的改革試點，並在實踐中取得了顯著的效果。

　　1979年5月，中央確定首都鋼鐵公司、上海柴油機廠等8家國有企業作為全國的試點。同年7月，國務院頒布了《關於擴大國營工業企業經營管理自主權的若幹規定》、《關於國營企業實行利潤留成的規定》等5個文件。此後，放權讓利的改革很快在全國展開，到1979年底，全國試點企業有4200家；到1980年6月，試點企業擴大到6000多家，占全國預算內工業總數的26%。

　　實行放權讓利的改革以後，國有企業的資產經營自主權和收益權有了明顯的擴大。具體表現在：企業在完成了國家計劃以後，有權根據自己的生產能力和市場需求，製訂補充計劃，計劃外的產品若商業、外貿、物資部門不收購，可按照計劃價格自銷；企業實行全額利潤留成，把企業按1978年工資總額提取的職工福利費、獎金、企業基金及國家撥付的科研和職工培訓費，加上一定數額的新產品試製費，與1978年企業實現的利潤掛鉤，換算出企業留成比例，該比例原則上三年不變。企業的利潤留成用於建立企業生產發展基金、福利基金和獎勵基金。

　　1980年，又把企業按利潤全額留成改為基數利潤留成加增長利潤留成，在增長利潤中，企業留成利潤為40%，國家為60%。同時，提高固定資產折舊率以及企業提取折舊金的比例，折舊基金的30%上繳主管部門，由主管部門在企業間有償調劑使用，70%留在企業。把企業固定資產原值低於100萬元的小型國有企業的折舊費全部交給企業安排使用，並開征國有工業企業固定資產稅，實行對固定資產的有償占用。企業流動資金實行全額信貸製以提高資金的使用效率。

　　1981年9月，國務院發布了《關於試行工業企業經濟責任製若幹問題的意見》，該文件的中心內容是在國家計劃指導下，通過國家對國有企業實行經濟責任製和建立企業內部經濟責任製，明確國家、企業、職工的責、權、利關係，把三者有機結合起來，使企業逐步成為相對獨立的經濟實體。實行經濟責任製後，國家對不同類型、不同狀況的企業，分別采取利潤留成、盈虧包幹、以稅代利、自負盈虧四種管理模式。

　　1983年4月，在國有企業開始推行利改稅的改革。這一改革的主要目的在於以法律的形式來穩定和規範國家與企業的分配關係，提高企業對國有資產經營管理的積極性。第一步利改稅是實行稅利並存製度，企業利潤先上繳所得稅和地方稅，剩餘部分采取多種方式在國家和企業之間進行分配。第二步利改稅是由稅利並存向完全的以稅代利方向發展。企業按11個稅種向國家納稅，稅後利潤歸企業支配。國有大中型企業按55%的稅率繳納所得稅後，再視企業不同情況，一戶一率對企業征收調節稅。小型企業仍按八級超額累進稅率繳納所得稅。少數特殊企業或行業仍然實行多種形式的利潤包幹或利潤分成製度。

　　1987年4月，中央決定在全國範圍內推行承包製。1988年2月，國務院頒發了《全民所有製工業企業承包經營責任製暫行條例》。當年年底，全國已有95%的國有大中型企業實行了第一輪承包。到1991年底，第一輪到期的企業又轉入了第二輪承包。

　　承包的運行機製強化了企業承包者的經營責任，優化了企業內部資源配置，較好地體現了按勞分配的原則，極大地調動了生產者和經營者的積極性。正是如此，承包製實行後，工業生產速度上升很快。據統計，1987～1988年兩年時間，全國預算內工業企業增加利稅即達到350億元，相當於1980～1986年企業增加利稅的總和，全國財政收入7217億元，年遞增56.3%。實踐證明，承包製對企業改革起到了促進作用。

　　但是，承包製也存在弊端，如企業的短期行為、企業的虧損虛擬化以及企業抗幹擾能力弱化等，最終將導致承包製在效益遞減中失效。1992年國有企業承包兌現率明顯下降。據統計，1993年全國預算內工業企業虧損達11453戶，虧損麵達31.8%。虧損企業的增多使承包企業的利潤指標無法兌現，直接影響了國家財政收入，對國有企業改革形成了壓力。

　　對國有企業實行稅利分流改革是在1987年下半年提出來的，其基本內容是：“稅利分流、稅後還貸、稅後承包。”這一改革把國有企業上交的利潤分成稅和利兩部分，建立起國家與企業分配關係的新形式和新機製，使國家作為經濟管理者和國有資產所有者的不同身份和職能得到更好的體現，保證國家稅收的穩定增長和國有資產的合法收益。1989年和1991年，國家先後下發了《關於國營企業實行稅利分流的試點方案》、《國營企業實行“稅利分流、稅後還貸、稅後承包”的試點辦法》等文件，改變了過去國有大中型企業按55%的稅率和小型企業按八級超額累進稅率繳納所得稅的做法，區別新老貸款，分別實行稅後、稅前還貸，取消調節稅，實行稅後上繳利潤承包，具體按1989年頒布的“試點方案”所規定的方法確定承包基數。

　　1988年4月，我國第一部《企業法》誕生。《企業法》確立了國有企業的性質、地位和經營管理的基本原則，確立了政府與企業新型關係的準則。《企業法》賦予了企業生產計劃權、指令性計劃調整權、產品銷售權、物資選購權、產品定價權、對外經濟活動權、留用資金使用權、資產處置權、內部分配權、用工權、機構設置權、拒絕攤派權和聯合經營權等。但是，由於當時條件和配套措施跟不上，企業應有的這些權利並沒有得到有效落實。

　　在這一階段，國家繼續深化對國有企業投資體製的改革。1987年3月，國務院發出《關於放寬固定資產投資審批權限和簡化手續的通知》，在進一步擴大地方政府投資決策權的基礎上，明確規定了企業在規定的投資計劃規模內，有權確定限額以下的技術改造項目。1988年7月，《關於投資管理體製的近期改革方案》出台。該方案的主要內容是：強調投資管理中計劃和市場的有機結合，一般性的建設投資，放給企業或市場，重大的長期性建設投資，由國家計劃調節，但要消除“大鍋飯”，建立中央與地方的分工負責製，實行投入產出掛鉤的投資包幹責任製，實行分層次管理，擴大地方的重點建設責任；進一步擴大企業投資決策權，使之成為一般性建設的投資主體；建立基本建設基金製，保障重點建設資金的來源；建立投資公司，對投資采取經濟手段管理；強化投資主體的自我約束機製，實行招標、投標製度，發揮市場機製的作用。1991年5月，國家開征固定資產投資方向調節稅，用經濟杠杆調節企業的投資方向。

　　為了加強對國有資產的管理，理順國家與國有企業的財產關係，1988年4月，國務院直屬的國有資產管理局成立，開始行使國有資產所有者的代表權，國有資產的監督管理權、投資和收益權、處置權，使產權管理機製進入企業。國有資產管理局成立後，積極維護國有資產權益，促進國有資產合理流動和優化配置，開展國有資產評估核定，進行國有資產管理體製改革的探索，初步建立了國有資產年度報告製度，開創了國家對國有資產經營管理體製改革的新局麵。

　　國有企業在經曆了放權讓利、承包經營責任製、稅利分流等十多年的改革後，企業和國家在國有資產經營管理關係上發生了巨大的變化，國有企業的自主權不斷得到擴大，企業的活力也明顯增強。但是，在使國有企業真正成為自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的商品生產者和經營者方麵還存在著各種深層次的問題，企業的活力和效益問題也沒有從根本上得到解決，在推行股份製等改革試點的過程中也暴露出種種不規範的現象。隨著社會主義市場經濟理論的提出，我們應按照市場經濟發展的要求來重新構建國有企業資產的經營管理體製。所有這一切，都不能不涉及國有企業資產與國家產權關係，產權問題作為各種問題集中的焦點，順理成章地成為新一輪改革的重點內容。

　　1992年以來，在鄧小平南方視察談話和中共十四大精神的指引下，我國確立了社會主義市場經濟體製改革的目標，國有企業資產經營管理改革也開始步入了新的階段。1992年7月，為了進一步貫徹落實《公司法》，國務院頒布了《全民所有製工業企業轉換經營機製條例》（以下簡稱《條例》）。《條例》明確指出了國有企業轉換經營機製的目標，賦予了國有企業14項生產經營自主權，並強調企業必須自負盈虧，並對企業、企業經營者、職工的盈虧責任、虧損處理、企業自我分配約束和監督機製等都做出了明確規定，提出政府必須轉變職能，政企分開，消除政府對企業的直接幹預。《條例》要求調整企業的產品結構和組織結構，通過企業的轉產、停產整頓、合並、分立、解散、破產等方式，實現國有企業資產的高效率運營和重組。

　　1993年11月，中共十四屆三中全會通過了《中共中央關於建立社會主義市場經濟體製若幹問題的決定》，這一重要決定成為我國社會主義經濟改革曆史上的又一個綱領性文件。《決定》指出，建立適應社會主義市場經濟要求的、產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業製度，是我國國有企業改革的方向。這一改革的核心是要建立新的國有企業產權製度，使企業擁有全部法人財產權，真正成為自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的法人實體，在市場上獨立地從事商品生產和經營活動，實現市場在資源配置中的基礎作用。同時加強對企業中國有資產的管理，實行國家統一所有、政府分級監督、企業自主經營的體製，實現政府社會經濟管理職能與國有資產所有者職能的分開，轉變政府職能，改革政府機構，建立健全宏觀經濟調控體係，實現政府對國有企業資產運營的間接管理。

　　為了加快建立現代企業製度，為國有企業實行公司製的改革創造良好的條件和提供法律依據，全國人大常委會於1993年12月29日通過《中華人民共和國公司法》。根據《公司法》確立的法律準則，1994年國家體改委提出了建立現代企業製度的一係列要求，並在全國範圍內進行了建立現代企業製度的試點。國有企業開始進行以現代企業製度為目標的改革。

　　1995年，按照中共十四屆三中全會確定的建立現代企業製度的目標，政府開始進行百戶現代企業製度試點。

　　1995年9月，中共十四屆五中全會明確指出：“要著眼於搞好整個國有經濟，通過存量資產的流動和重組，對國有企業實行戰略性改組。這種改組要以市場和產業政策為導向，搞好大的，放活小的，把優化國有資產分布結構、企業結構同優化投資結構有機結合起來，擇優扶強，優勝劣汰。”後來公布的《關於國有企業改革和發展若幹重大問題的決定》中把其概括為“從戰略上調整國有經濟布局和改組國有企業”。

　　1996年以後，我國加大了對120家大型企業集團進行試點工作的力度。1997年9月，中共十五大提出，股份製是現代企業的一種資本組織形式，資本主義可以用，社會主義也可以用。中共十五大在推進國有產權改革方麵有了新突破，強調要著眼於搞好整個國有經濟，抓好大的，放活小的，以資本為紐帶，通過市場形成具有較強競爭力的跨地區、跨行業、跨所有製和跨國經營的大企業集團；通過采取改組、聯合、兼並、租賃、承包經營和股份合作製、出售等形式，加快搞活國有小型企業。1998年4月，國務院決定在國有資產管理中建立稽查特派員製度，並計劃向一些國有重點大型企業派遣稽查特派員，實施財務和經營上監督工作。2000年，稽查特派員正式更名為國有企業監事會。2001年6月13日，國務院正式發布《減持國有股籌資社會保障資金管理暫行辦法》，國有股減持正式運行，同年證監會執行《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》第五條關於“國家擁有股份的股份有限公司向公共投資者首次發行和增發股票時，均應按融資額的10%出售國有股”的規定，並公開征集國有股減持的建議與方案，收到了大量國有股減持的意見與方案。

　　2002年，國務院決定，除企業海外發行上市外，對國內上市公司停止執行《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》中關於利用證券市場減持國有股的決定，並不再出台具體實施辦法。在國有股的減持過程中，必然使得國有企業出現了產權主體的多元化。

　　2003年5月27日，國務院公布了《企業國有資產監督管理暫行條例》。這是推進我國國有資產管理體製改革的一項重大舉措，標誌著國有資產監督管理法律製度得到進一步完善，依法監督管理國有資產邁出了重大步伐，對於建立適應社會主義市場經濟需要的國有資產監督管理體製，進一步搞好國有企業，推動國有經濟布局和結構的戰略性調整，發展和壯大國有經濟，實現國有資產保值增值，具有重要意義。2004年5月18日，國務院國資委製定並公布了國務院國資委第6號令《國有企業法律顧問管理辦法》，並於2004年6月1日起施行。2005年公布實施了《中央企業重大法律糾紛案件管理暫行辦法》，進一步健全、完善了企業和國有企業的法律製度。2006年我國的企業及國有企業法律製度進一步完善，不僅實施了《破產法》，其他諸如《企業國有資產監督管理暫行條例》等也相繼出台，使我國的企業法律趨於完善。這樣我國的國有企業改革順利進入法治時代。

　　四、民間投資問題

　　民間投資的定義為：非國有、合資企業和個人，根據自身需要募集各類資金建造和購置固定資產的活動。民間投資的統計範圍為：非國有經濟投資中扣除外資和港澳台投資的部分，它包括聯營、股份製、集體和個體、私營和其他經濟類型的投資。1978年，中共十一屆三中全會確定了實事求是、解放思想的路線，為我國改革開放和個體經濟、私營經濟的誕生和發展奠定了思想基礎。鄧小平在十一屆三中全會的報告中指出：“在經濟政策上，我認為要允許一部分地區，一部分工人、農民由於辛勤努力成績大而收入先多一些，生活先好起來。一部分人生活先好起來，就必然產生極大的示範力量。”“這是一個大政策，一個能夠影響和帶動整個國民經濟的政策，建議同誌們認真加以考慮和研究。”從此，我國進入了改革開放的新時期，個體、私營經濟作為國家政策允許的正式經濟成分得以複蘇。到1979年底，全國個體工商戶達到31萬戶，比1978年底十一屆三中全會召開時的14萬戶增加了120%。但是，此時私人企業的統計數字為零。國家也沒有製定出鼓勵私人企業發展的政策框架。人們對個體、私營經濟普遍持懷疑、防範或者否定的態度。這使個體工商戶的雇傭勞動仍然被認為是一種剝削，不受到政府明文的保護，在我國大多數地區甚至還經常遭受社會輿論的責難。

　　在十一屆三中全會精神的指導下，1981年，中共中央、國務院提出了在公有製為主體的前提下，實行多種經濟形式和多種經營方式的戰略決策。中共中央、國務院在《關於廣開就業門路，搞活經濟，解決城鄉就業問題的若幹決定》（1981年10月17日）中指出：“在社會主義公有製占優勢的前提下，實行多種經濟形式和多種經營方式長期並存，是我黨的一項戰略決策，決不是一時的權宜之計。”並規定：“對個體工商戶，應當允許經營者請2個以內的幫手，有特殊技藝的可以帶5個以內的學徒。”這個規定實際上就是允許個體工商戶雇傭7個以內的員工，這就是後來規定雇傭8人以上的為私營企業的由來。上述《決定》對發展個體經濟提供了具體的政策依據，至1981年底，全國個體工商戶發展到185萬戶，從業人員227萬人，比1980年的從業人員翻了一番多。

　　1979～1984年，隨著農村家庭聯產承包責任製的實行，農業生產擺脫了長期停滯的困境，農村經濟開始向商品化、社會化發展，農民得到了顯著的實惠：一部分農民開始有了一些資本積累，為鄉鎮個體、私營企業誕生打下了物質基礎；同時，我國農民獲得了更多的支配自己勞動力的自由和時間，可以為城鄉民間投資提供充足的廉價的勞動力。隨後，承包責任製逐漸推廣到城鎮企業，國家也逐步改變了單一的指令計劃分配資源的格局，放寬了對一些生產資料的控製。這時，在經濟特區和溫州等少數地區民營經濟發展的示範作用下，各地非公有製經濟都有不同程度的發展。那些在各種承包責任製中有了一定資金積累的人，在追求自己和家庭美好未來的生活目標驅使下，不斷擴大自己的投資規模，擴張經營範圍或開始嚐試創辦私人企業。這樣一來，雇用超過7人的個體工商戶越來越多，超出了“幫手”、“學徒”的範疇。對於這種現象或者說對於私營企業（雇用8人以上）的現象出現，有人擔心，有人反對，有人讚成。中央當時的政策是不提倡、不反對。1983年1月8日，中共中央在《關於當前農村政策的若幹問題》中指出：“農村個體工商戶和種植業的能手請幫手、帶學徒，可參照《國務院關於城鎮非農業個體經濟若幹政策性規定》執行。對於超過上述規定雇請較多幫工的，不應提倡，不要公開宣傳，也不要急於取締，而應該因勢利導，使之向不同形式的合作經濟發展。”1984年10月，鄧小平在中顧委的一次會議講話中對雇工問題進行了回顧，他說：“前些時候那個雇工問題，相當震動呀，大家擔心得不得了。我的意見就是放兩年再看。那個能影響我們大局的嗎？如果你一動，群眾就說政策變了，人心就不安了。”這反映了中國改革開放的總設計師鄧小平高瞻遠矚的謀略，也描述了社會各階層當時對民間投資行為的態度。隨後，各地鄉鎮企業也有了不同程度的發展。據統計，1987年與1978年相比，在全國工業總產值中，個體經濟、私營經濟、“三資”經濟等非公有製經濟的比重由幾乎為零上升到5.6%，集體經濟由22.4%上升到34.6%。但是，這一時期的民間資本投資基本上是人們謀求生存和追求美好未來的一種自發經濟行為，是在一片懷疑聲中一波三折地發展起來的新生事物。

　　（一）1987～1991年的民間投資

　　中國共產黨第十三次全國代表大會的召開，對民間投資的發展具有裏程碑的意義。1987年10月，中國共產黨在十三大報告中第一次明確提出了社會主義發展的階段論，明確了黨對私營經濟所采取的政策。該報告指出：“社會主義初級階段的所有製結構應以公有製為主體。全民所有製以外的其他經濟成分，不是發展得太多了，而是還很不夠。對於城鄉合作經濟、個體經濟和私營經濟，都要繼續鼓勵它們發展。在不同的經濟領域，不同的地區，各種所有製經濟所占的比重應當允許有所不同。”而且報告認為：“私營經濟一定程度的發展，有利於促進生產，活躍市場，擴大就業，更好地滿足人們多方麵的生活需求，是公有製經濟必要的和有益的補充。”這既是民營經濟的誕生、發展及其在經濟中的作用逐漸得到了社會的認可，也是全黨認識的一次質的飛躍。到1988年4月，第七屆全國人民代表大會第一次會議通過了我國《憲法》的修正案，用法律的形式界定了私營經濟在國民經濟中的地位和作用。《憲法》第11條增加規定：“國家允許私營經濟在法律規定的範圍內存在和發展。私營經濟是社會主義公有製的補充。國家保護私營經濟的合法權利和利益，對私營經濟實行引導、監督和管理。”1988年6月，國務院頒布《中華人民共和國私人企業暫行條例》，把私營企業界定為資產屬於私人所有、雇工8人以上、營利性經濟組織。從此，在政策和法規方麵明確了私營經濟的性質和地位，為我國私營企業的發展打開了空間。據統計，1988年底全國私營企業有90581家，注冊資本84億元人民幣，解決就業164萬人。到1990年，僅鄉鎮企業從業人數就有約9300萬人，占農村勞動力的22%，鄉鎮工業產值已占全國工業產值的1/3.

　　然而，對於私營企業的出現和發展，社會上擔心、懷疑的人更多了：私營企業是“姓社”還是“姓資”？私人企業對雇工是不是存在剝削？對其發展如何引導，是限製、改造還是讓其進一步發展？因此，現實中職能部門對私營企業投資行為的管理方式方法往往也把握不準，甚至對其投資行為進行阻礙和壓製。投資者為了克服相關的製約因素，有些把自己的企業“掛靠”於政府組織或其職能部門，形成所謂的“紅帽子”企業，把其投資利潤的一部分分給“掛靠”單位以求得保護和發展；有的直接把投資收益的一部分用於行賄政府官員，讓其放棄管製或為自己的違法經營“開綠燈”。這樣，既形成了一些腐敗現象，也增加了人民對私人企業投資行為的誤解。但是，作為民間投資主體代言人的全國工商聯，根據鄧小平理論和中共十三大的精神，一致呼籲和支持民間投資的發展，把一些阻礙非公有製經濟發展的現象反映給黨中央。1991年7月，中共中央在批轉中央統戰部《關於工商聯若幹問題的請示》中指出：“對現在的私營企業主，不應和過去的工商業者簡單的類比和等同，更不要像50年代那樣對他進行社會主義改造”，進一步說明私營經濟是公有製經濟的必要的和有益的補充，應當采取不同的政策，鼓勵和引導私營企業的發展，這些政策和文件對我國民間投資的發展具有深遠的意義。

　　（二）1992～1997年的民間投資

　　鼓勵和引導民營經濟的發展是鄧小平理論的重要組成部分。其中最具代表性的內容之一是1992年春天鄧小平視察南方的談話，對私營企業的政策做了通俗且精辟的闡述，他告誡全黨：要“抓住時機發展自己，關鍵是發展經濟”；膽子要更大一點兒，步子要邁得更大一些；能發展的不要阻擋。鄧小平的談話的確為民間投資的發展帶來了春天，除了個體工商戶蓬勃發展以外，我國私營企業戶數在1993年、1994年以70%～80%的速度迅速增長，私營企業注冊資金則以100%以上的速度增加，其中1993年比1992年增長208.14%；同時，我國集體企業特別是鄉鎮企業的數量及其注冊資金額都得到了迅速的擴大，從而使我國民間投資得以迅猛發展。

　　十四屆三中全會以後，黨的第三代領導集體繼承和發展了鄧小平同誌關於民營經濟的理論。1995年，《中共中央、國務院關於加強科學技術進步的決定》指出：民營科技企業是我國高新技術產業的一支有生力量，要繼續引導和鼓勵其健康發展。1996年，《國務院關於“九五”期間深化科學技術改革的決定》進一步明確了鼓勵民間資本投資高科技產業的政策。此後民營科技企業在家用電器、光電信息、應用軟件開發、汽車零部件、中藥現代化等產業中所占的比例逐漸提高。1997年2月23日，全國人大通過了《合夥企業法》。這些方針、政策和法規為民間資本的規範化經營指明了投資壯大的方向，對促進民間投資的持續發展產生了深遠的影響。

　　（三）1997年以來的民間投資

　　盡管我國的私營經濟在1987～1997年這十年間有了長足的進步，在國民經濟中的地位也越來越重要，但是，私營經濟畢竟仍然是公有製經濟的“補充”，人們在發展私營經濟的過程中，還是縮頭藏尾，不敢進行大膽的投資。1997年，中共十五大進一步明確了私營經濟在國民經濟中的重要地位，並提出了發展我國私營經濟的基本方針，十五大報告指出：“非公有製經濟是我國社會主義市場經濟的重要組成部分。對個體、私營等非公有製經濟要繼續鼓勵、引導，使之健康發展。”從此，在認識上，非公有製經濟由“補充”地位上升為國民經濟發展不可缺少的“重要組成部分”，為我國民間資本增加積累、擴大民間資本投資進一步奠定了思想基礎。

　　與此同時，國際經濟形勢也促進了人們對民間投資功能的發現和再認識。20世紀90年代以來，世界經濟一體化的發展趨勢越來越明顯。1997年東南亞金融危機波及的範圍之廣出乎人們的意料，對我國經濟產生了相當的影響。由於此次金融危機，造成東南亞國家貨幣購買力急劇下降，經濟出現停滯和下滑，使得我國產品市場的國際需求相對減少，從而影響了我國的出口和經濟的發展。並且，隨著改革的深入和產業結構的升級，國有資本逐漸從競爭領域退出，國有企業大量職工下崗，集體企業也有不少倒閉、改製或轉產，造成新的失業和就業不充分，嚴重地影響了城鎮居民的收入水平，製約了社會消費需求量的提高。因此，為了刺激內需、增加就業、促進經濟的發展，我國學術界和管理層開始進一步重視民間投資。1998年4月，在國務院有關部門召開的“國有企業下崗職工再就業工作座談會”上，與會專家學者提出發展中小企業的應對措施並達成共識。並且，中共十五大已經進一步明確了對國有企業“抓大放小”的方針，因此，此時提出的發展中小企業實質上應是提倡發展民營中小企業。擴大民間投資、促進民間中小企業的誕生和發展，是提供新的就業崗位、增加就業、提高居民收入、增加對生產資料和生活資料需求的必要手段。因而，1998年以來，許多省、市、自治區政府都發布了相關鼓勵與促進民間投資發展的決定、辦法或措施等文件，提出了拓寬投資範圍、降低投資門檻、優惠投資政策、保護投資者權益的一係列政策措施。這一時期，政府采取了積極的財政政策，力圖以國債投資的形式拉動內需，並帶動其他投資的發展。積極的財政政策確實對經濟的穩定發展起到了一定的作用，但是，由於國債投資的過程還擺脫不了國有資本的傳統的運行模式，如資金計劃分配的不合理、不透明，仍在競爭領域投資等，使得國債投資的效應不明顯；並且在某種程度上延緩了國有企業的改革，對民間投資也有一定的影響，因此社會各界包括政府決策部門逐漸認識到國債投資逐漸淡出的必要性。同時，我國加入世界貿易組織以後，需要在國際貿易中履行有關政府補貼的協定，即政府不能對有關企業進行相關投資或補貼。在國內外經濟環境改變的情況下，要促進我國經濟持續穩定發展，就必須進一步擴大民間投資。因此，國家計委於2001年12月，從進一步轉變思想觀念、促進民間投資的發展，逐步放寬投資領域，積極拓寬融資渠道，實行公平合理的稅費政策，建立社會化服務體係和改進政府管理工作等六個方麵專門發文，闡述了促進和引導民間投資發展的政策和意見。

　　這一時期，我國的民營經濟得到長足的發展。全國第二次基本單位普查結果顯示：2001年末，我國共有私人企業（不包含個體工商戶）132.3萬家，占全國企業法人單位302.6萬家的43.7%，國有企業、集體企業單位數分別占全國企業的12.2%和28.3%；國有、集體、私人企業法人單位分別占從業人員的30.6%、22.8%和20%。私人企業平均擁有從業人員24人，與1996年第一次基本單位普查相比，私人企業單位數年均增長24.5%，從業人員年均增長31.6%，資本金年均增長35.8%，年營業收入比1996年增長了6.8倍。2002年底，我國內資民營經濟在國內生產總值中所占比重約為48.5%。

　　同時，國家頒布了一係列鼓勵和扶持民間投資的政策法規。如1999年3月15日，九屆全國人大第二次會議通過並頒布了《中華人民共和國憲法修正案》，其中，《憲法》第11條修改為：“在法律規定範圍內的個體經濟、私營經濟等非公有製經濟，是社會主義市場經濟的重要組成部分。”“國家保護個體經濟、私營經濟的合法權益和利益。國家對個體經濟、私營經濟實行引導、監督和管理。”1999年8月30日，全國人大通過了《個人獨資企業法》，對個人投資辦企業給予法律保護和支持；2002年6月29日，全國人大通過了《中小企業促進法》。這些法律和《公司法》共同構建了民間投資企業的法律框架，為民間投資及其民營企業的發展提供了根本的法律保障。外經貿部也多次放寬對民間投資企業進出口經營資格與對外投資的限製，這些企業可以享有與國有企業同等的待遇，從而促進了民間資本向新的經濟領域進行投資。並且，許多省、市、自治區政府也發布了促進民間投資發展的相關細則。

　　2002年，中共十六大對於非公有製經濟理論和政策又有了新的發展，號召全黨“必須毫不動搖地鼓勵、支持和引導非公有製經濟的發展”。要“堅持公有製為主體，促進非公有製經濟的發展，統一於社會主義現代化建設進程中，不能把兩者對立起來”。“放寬國內民間資本的市場準入領域，在投融資、稅收、土地使用和對外貿易等方麵采取措施，實現公平競爭”。並認為股份製是公有製經濟的主要實現形式，提出“要尊重和保護一切有益於人民和社會的勞動”。“放手讓一切勞動、技術、知識、管理和資本的活力競相迸發，讓一切社會財富的源泉充分湧流”。對所有形態的民間資本給予熱情的號召和動員，鼓勵它們積極投資於使國民財富增加的經濟活動中。我國非公有製經濟單位蓬勃發展，就業人數逐年增加，促進了我國經濟社會的全麵發展。

　　2004年7月16日，《國務院關於投資體製改革的決定》進一步確立了市場經濟中企業的投資主體地位。該決定提出，將“徹底改革現行不分投資主體、不分資金來源、不分項目性質，一律按投資規模大小分別由各級政府及相關職能部門審批的企業投資管理辦法”。今後，“對於企業不使用政府投資建設的項目，一律不再實行審批製，區別不同情況實行核準製和備案製。其中，政府僅對重大項目和限製類項目從維護社會公眾利益角度進行核準，其他項目無論規模大小，均改為備案製”。以“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔風險”為原則，落實了企業的投資自主權。在我國民營經濟占國民經濟總量比例不斷上升的時代，不分所有製形式，確立企業的投資主體地位、落實企業的投資自主權，實質上是進一步確立了民間投資主體在國民經濟發展中的主體地位、清除了束縛民間投資的種種桎梏，必將推動我國民間投資的蓬勃發展。

　　2005年2月24日公布的《國務院關於鼓勵、支持和引導個體私營等非公有製經濟發展的若幹意見》，規定非公有製資本可以進入壟斷行業，創造了所有資本一律平等的投資政策環境。國家與地方促進民間投資的係列配套政策必將進一步調動民間投資主體的投資熱情，促進我國國民經濟的持續發展。據統計，1999～2002年個體與集體投資增長速度分別為7.53%、11.44%、12.59%、18%，明顯快於同期國有經濟的投資增長速度，並超過了全社會的投資增長速度。按照這樣的發展速度和發展態勢來估算，民間投資在全社會投資中的比例還將擴大，民營經濟在國民經濟中的地位也將越來越重要。