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十五、憲政經濟學

布坎南

【主要內容】

《憲政經濟學》一書包含了布倫南和布坎南《征稅權――財政憲法的分析基礎》和《規則的理由――憲政的政治經濟學》兩大著作。本書主要內容是對憲政從經濟學角度進行分析。在分析過程中所采用的分析方法有其獨到之處,主要表現在以下幾方麵:第一,個人主義的方法論。即無論是在集體活動還是在私人活動中、在市場過程中還是在政治過程中,個人都是最終的決策者、選擇者與行動者。第二,經濟人假定的分析在政治學中的應用。不論是市場過程還是政治過程,人的經濟人特征同樣存在,都以追求個人利益、極大化個人的滿足程度為最基本的動機。第三,應用契約主義模式研究政治過程,即強調政治具有交換過程的性質。第四,將經濟模型引入政治過程的分析中。下麵將對《征稅權――財政憲法的分析基礎》和《規則的理由――憲政的政治經濟學》分別進行介紹:

一、《征稅權――財政憲法的分析基礎》的主要內容

1978年加利福尼亞州關於稅收的第13號提案獲得通過,向真正的“抗稅”邁出了重要的一步。同時,作者對經濟學家處理稅收的方式有了日益清醒的認識,作者認為,正統的分析既沒有提供對財政過程的正確理解,也沒有根據納稅公眾所接受的理由提供改進的基礎。這種背景下,《征稅權》一書於1980年問世。

在前言裏,布倫南和布坎南道出了撰寫此書的初衷:研究從憲法層麵如何對政府的征稅權加以限製。作者開宗明義地闡明了該書討論的主題是政府征稅的權力,怎樣行使這項權力和應當如何約束這項權力。同時指出,有兩種“立場”不同的經濟學:一種是告訴政府怎樣才能高效征稅,提高政府的收入,即向政府決策人提建議;另一種經濟學關注的對象是納稅人或公民,也就是所有那些承受納稅負擔的人,亦即那些政府財政抽取權力的潛在對象的人如何參與製定限製政府的規則。而本書屬於“第二種經濟學”。

在第一章“立憲視角下的稅收”中作者即點明了本書的基本特征之一是其“立憲視角”。本書闡述的特殊稅收觀的一個典型特征就是其“憲法”取向:始終把“憲法”視為一套規則,或一套社會製度,個人在其中從事活動和交往。作者同時強調立憲選擇是在羅爾斯的“無知之幕”中進行的,即所有人對選擇的後果都“一無所知”,立約者在決定以什麽原則作為規範社會基本結構的依據時,完全不知道自己的身份、社會地位、智力、體力、財富、心理傾向,也不知道自己特有的價值理想,立約者唯一的選擇依據是一般共同的認識,這樣才可能公平、公正。“無知之幕”使人無法預料到政府的行為,所以,憲法限製的邏輯包含在如下隱含的預見之中:授予政府的任何權力,都有可能在某些範圍內和某些場合下,以不同於公民在“無知之幕”中所規定的可欲的用途得到行使。顯然,作者對“政府”深抱戒心。

正因如此,作者在分析政治過程的性質時基於這樣一個假設,公民除了在選定基本財政安排的最初立憲選擇階段之外,對政府的財政結果幾乎沒有多少控製權。從克努特?維克塞爾的一致同意規則這一理想化基準規則到多數主義這一現實規則,作者建立了一個“簡單但很有可能無法摒棄的命題”。作者認為,在與實踐相關的幾乎所有事情中,政府――或更確切地說,參與政治過程的個人確實擁有強製權,他們有可能在一定範圍內為了自己的目的利用這種權力,無論它是一些什麽目的。這一假設從經驗上看是合理的,從分析角度看也是必要的。

從而,作者提出了“利維坦”模型,並在第二章中對此加以闡述。即政府決策者在他們所麵對的約束條件下,力求使自己的效用最大化,這些約束包括可以或不可以利用憲法手段施加的約束。該模型最簡單的版本是假設政府力求把來自憲法所規定的各種稅收來源收入最大化。作者認為,政府是由人組成的,政府的行為規則是由人製定的,政府的行為也需要人去決策,而這些人都不可避免地帶有經濟人的特征。所以沒有理由把政府看做是超凡至聖的超級機器,更沒有理由認為政府總是代表和反映集體的利益。政府同樣也會犯錯誤,會不顧公益追求由政府成員所組成的集團的自身利益。因此,我們要拒絕仁慈的、可能高效的專製主義,要從仁慈型轉向淡漠型甚至可能是惡意型的政府形象,這幾乎直接使我們的重點轉向了約束政府的問題。

顯然,研究中作者將仁慈型專製主義的政治模型轉向為謀求收入最大化的利維坦模型,並在這一背景下展開接下來幾章的討論:書中對可能的稅基和稅率約束措施、商品稅進行了分析,並納入時間維度即在多個期間的背景下對所得稅、資本稅和公債進行了分析,並將其擴展到了貨幣層麵,討論了貨幣印製和征稅及其與通貨膨脹的關係。對於公共稅收處置,本書也給出了自己的觀點:有效設計的專款專用製度,可以限製政府――無論它是什麽樣的政府――剝削納稅公眾的程度;可以使政府產生積極的動機提供納稅人所需要的產品和服務。不管決策者是什麽樣的人,都可以讓他保持忠誠。

正如我們所看到的,本書所關注的是財政憲法,是約束政府的征稅權和支出權的手段,但作者同時指出,假如我們沒有認識到財政約束和非財政約束之間的關係,我們的分析就非常不全麵。財政約束和非財政約束的互補性使我們不至於走極端――認為單憑財政約束就能達成限製利維坦的目的。因此,《征稅權》雖然聚焦於政府行為的財政約束,但也附帶分析了選舉約束、普遍法製乃至開放經濟條件下轄區間的政府競爭。

《征稅權》一書以收入最大化政府預設取代傳統的仁慈政府預設,得出的規範性結論向大部分傳統觀點發起挑戰。當然,隨之而來,布坎南和布倫南的觀點也受到了一些經濟學家的嚴厲批評。正是這些激烈的批評聲促使兩位作者在《征稅權》之後於1985年出版了《規則的理由》一書。

二、《規則的理由――憲政的政治經濟學》的主要內容

《規則的理由》一書討論的是一般政治生活和市場生活賴以發揮作用的規則的功能的本質。以一般博弈規則和道路規則這些人所熟知的例子為切入點,作者點出了主題:我們所關注的是經濟和政治方麵的規則,並且用研究市場的方法來研究政治過程,將經濟學的研究方法納入對政治的研究中,這也正是本書的核心所在。

在第一章“立憲要求”中,作者開篇就強調了規則的重要性:憲政主義者之所以堅持研究規則,是因為他力求將所有相關的約束納入分析之中。在分析中不考慮製度性約束,與不管經濟主體的生產能力的限度或無視基本的稀缺約束一樣,都應當受到批評。

在第二章“契約主義視角”中,作者集中闡述了本書的另一突出特征即契約主義視角,作者強調個人是價值的源泉,是唯一的意識單位,一切價值評估都應以此為起點。作者認為,如果不引入超個人的價值規範,從任何一種合理的與合法的意義上來解釋政治過程的話,那麽,政治必定被理解為是這樣一個過程:獨立的具有不同利益和價值觀的個人,帶著個人認為有價值的利益,為了使這種利益保持下去而展開相互作用的過程。以此觀點為邏輯基礎,關於政治的最後模式就是契約論者式的,不可能存在任何其他模式。

由此引出政府“仁慈的神話”和“用於立憲主義分析的個人模型”,即本書第三章、第四章的內容。作者認為,“政府”也與“經濟人”一樣在政治這種“複雜的交換”過程中具有一種偏離公民的利益而追求自身收益最大化的自然傾向。假設在市場背景下的個人運用他所擁有的能力(在市場規則的限製下)最大化自己的財富,那麽也必須假設,在相應的政治背景下,個人也會以完全同樣的方式運用自己的能力(在政治規則的限製下)。

接下來作者分析了公正與規則。作者認為,討論公正也就是討論相應的規則,不提規則而奢談公正毫無意義。承認公正是一種價值從本質上說就等於承認需要規則的某種理由。具體而言,公正又可分為“公正行為”和“公正規則”兩個概念。所謂“公正行為”是指“規則內的公正”,即個人或機構在已經存在的規則下嚴格“遵守規則”的行為,不違犯參與者事先已表示同意之規則的行為。

而“公正規則”即“規則應當是什麽”,是將公正視為評價不同規則體係的標準。關於規則應當是什麽的決策,隻能根據適用於從不同規則間作出選擇的更抽象的規則作出。這種更抽象層麵的規則,我們稱之為“元規則”。隻要篩選過程符合公認的元規則,那麽,從中篩選出的規則就是公正的。也就是說,隻要規則製定的程序是正當的,規則就可說是公正的。同樣,對規則的修改隻要循此原則就可以說是公正的。作者的論證表明:眾多主體將會樂於維護自願達成協定,而正是這種確立道德義務的自願達成協定的能力,推動著整個憲政事業。

在接下來的一章中,作者還從憲政主義的角度考察了分配公正問題。作者認為,政治過程的“仁慈專製者”模型,完全不適合討論分配公正的問題。相信多數主義能夠產生公平的分配格局是一種天真的想法。如果沒有一定的規則對多數主義的運行作出具體的限製,幾乎所有的好處都會化為烏有。

總之,作者強調:我們必須重新設計我們的規則,調整我們對規則的思維方式,其最終目的是限製政府能夠造成的傷害,同時為政府的有益活動留出空間。所以,從廣義上說,本書表達了一種新的“公民信仰”,而這種新的公民信仰部分地融入了對政治和政府的懷疑主義,而這自然使我們的注意力集中在約束政府行為的規則上。

【簡要評述】

布坎南的突出貢獻是創立了公共選擇理論。他本人也因為在公共選擇理論方麵的傑出貢獻,尤其是他提出並論證了經濟學和政治決策理論的契約和憲法基礎而榮獲1986年度諾貝爾獎。

公共選擇學派最為人稱道的貢獻是它對國家幹預主義的徹底批判。這種批判被認為獨具特色並激動人心。公共選擇學派從經濟人角度出發對政府行為非理想化的分析,它針對國家幹預過多而闡明“政府失敗論”,它倡導進行製度結構改革以從根本上製約政府行為的“製度約束論”,都被認為是對凱恩斯主義為代表的國家幹預主義最切中要害、最有摧毀力的打擊,它從根基上動搖了國家幹預的神話。公共選擇學派在這方麵的觀點得到了西方學者最高的評價,以至有人把公共選擇學派的“政府失敗論”看做是對國家幹預主義的經典性批判。公共選擇學派在美國受到人們的高度重視其主要原因也在於此。

公共選擇理論的深厚意義並不是簡單地用指出政府的失敗來顯示其自由主義的性質,而是從人的性質――人的經濟性指出了改變這一切的方式和原則。人民應得的“公共選擇”權利是不能被剝奪的。否則,政治、經濟的落後,人民被打著公共利益的旗號實則追求其私利的官僚政治愚弄、控製、驅使就會不可避免。

與其他經濟理論與思潮一樣,經濟政策是公共選擇理論重視的熱點之一。但是在它的框架中,經濟政策幾乎是政府的等價物,直接表現了政府的行為。與其他學派的經濟政策分析相比,公共選擇學派的經濟政策分析著重從製度的深層結構去揭示它得以形成的客觀條件和基礎,這就使公共選擇學派能夠從更深的層次上分析問題,提出對策。這正是公共選擇學派功力所在。

公共選擇學派之所以值得注意,不僅在於上述理論和政策主張,還表現在它對經濟科學自身發展的貢獻。應當說,公共選擇學派在這方麵的工作絕不比其理論遜色,毋寧說,正是依賴於在經濟學科建設上的創造性工作才產生了公共選擇理論。公共選擇學派對傳統經濟學進行了創新。它將經濟分析工具和分析方法應用於政治決策領域,從而把經濟分析從市場領域推廣到以前很少涉及的非市場領域,擴大了經濟學的研究範圍。公共選擇理論摒棄了傳統經濟學關於人類行為善惡二元論的觀點,把人們的經濟與非經濟行為納入統一模式之中,將應用於市場的微觀經濟方法引入公共決策領域,打通了經濟學與政治學之間的隔離,創立了一門介於經濟學與政治學邊緣的交叉學科――公共選擇理論,開辟了經濟學的一個新領域。公共選擇理論的創新,代表了經濟學發展的新趨勢:跨學科的綜合性研究。

對於布坎南這一卓著成就,瑞典皇家科學院給予這樣的讚譽:傳統經濟理論主要是消費者和企業家如何作出關於商品購買、工作選擇、生產及投資決策的,而布坎南則相應的創建了公共部門的決策理論,被稱做“新政治經濟學”或“公共選擇理論”。布坎南的主要貢獻在於,他將經濟學中個人間相互交換的概念移植到了政治決策的領域中。於是,政治過程便成為一種旨在達到互利的一種合作手段。但政治秩序的形成要求人們接受一套規則、一種憲法。這反過來又強調了規則形成的極端重要性和憲法改革的可能性。布坎南認為,勸導政治家或試圖影響特定問題的結局是徒勞的,事情結局在很大程度上由規則體係決定。

布坎南的憲政經濟學是在其公共選擇理論基礎上發展起來的。實際上在布坎南的公共選擇理論中已經包含了憲政經濟學的基本要素,布坎南認為公共選擇理論分為兩個層次:一是研究在既定製度下的公共決策,二是研究對於製度本身的決策,即研究製度規則是如何形成的,因此正是在第二個層次的研究中發展出了構成憲政經濟學基本內容的觀點。

布坎南認為正統經濟學背離了古典傳統,他認為凱恩斯所倡導的宏觀經濟學的致命缺陷在於他忽視了製度結構與範疇,憲政經濟學正是對古典政治經濟學的複興,是對主流經濟學的擴展,而比正統經濟學涉足更高層次的研究。

布坎南的憲政經濟學理論在很多領域得到了應用。首先是稅收領域。憲政經濟學分析了不同的政治規則如何產生不同的稅製,以及政治決策結構與財政製度之間的相互作用。第二個應用是對凱恩斯主義關於預算的分析。憲政經濟學認為在後凱恩斯時代不能隻依靠政治家的道德約束,需要限製赤字融通的正式規則,以保證政府製定出負責任的財政政策。第三個應用是關於分析改變憲法的種種規則,認為利益集團之間不受約束的政治鬥爭不可能促進分配公平的種種目標。

在市場經濟體製中,憲政作為一個必不可少的因素參與了經濟發展的進程。從現代市場經濟的發展來看,經濟結構中憲政的含量、憲政文化的附加值高,社會的協調發展對憲政的內在要求也在不斷提高。

憲政經濟學的研究對於經濟理論的發展,對於經濟增長和發展的理解,對於經濟轉軌的分析都有重要意義,對於研究中國的製度變遷和經濟改革能提供新的理解,特別是從憲法層麵來觀察一個曆史上憲政資源缺失的國家的市場改革及其問題能得出許多富有新意的解釋。

實際上,凡是稍稍深入涉足近些年來中國經濟變遷的經濟學家,最後必定會遭遇到憲政這一根本課題。經濟改革和憲政改革同樣不容忽略和回避。就此而言,《憲政經濟學》一書所闡述的憲政思想無疑對我們有著非凡意義。

(孫葳)

參考文獻:

[1]G?布倫南、詹姆斯?M?布坎南,征稅權――財政憲法的分析基礎[M],北京:中國社會科學出版社,2004.

[2]G?布倫南、詹姆斯?M?布坎南,規則的理由――憲政的政治經濟學[M],北京:中國社會科學出版社,2004.

[3]詹姆斯?M?布坎南,自由、市場和國家[M],北京:北京經濟學院出版社,1988.

《征稅權――財政憲法的分析基礎》1980年出版

《規則的理由――憲政的政治經濟學》1985年出版

中文版推薦版本為中國社會科學出版社2004年版
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