【作者按：美國犯罪率自上世紀70年代開始上升，到90年代開始下降，隨後一直維持下降趨勢。但是，2020年這個趨勢被打破，犯罪率開始上升了。各種場合的搶劫、盜竊、劫車和凶殺等暴力犯罪都明顯增加。
到底是什麽原因造成美國犯罪率發生這樣的變化，我們有沒有一個清晰的答案？怎樣的應對措施才是治標又治本？本專欄將發表係列文章探討這些問題。本文為第一篇。】
美國監獄人滿為患已經是一個普遍問題。就監禁人口的比例而言，也是一個不合理的現象。
近年來，美國許多州都在摸索一條能既不增加犯罪率又減低監獄人口的途徑。有不少州已經開始推出一些措施，但被詬病的不少。更有人將現在飄升的犯罪率怪罪於司法改革。
這樣的責怪是不是合理，以後再專文探討。本文隻局限於討論保釋金司法改革，特別是介紹新澤西州這樣一個成功的例子。
美國審前拘留，人數之眾時間之久極不合理
審前拘留，即在審判前將被指控犯罪的人關在監獄裏，是一種常見的做法。它被視為既能確保公共安全又能保證嫌犯出庭的一種方式。
維拉司法研究所（Vera Institute of Justice）2019年5月發布的一份關於審前拘留的報告顯示，1970年至2015年期間，美國審前被拘留的人數增加高達433%。報告發布時全國各地監獄中的74萬人中，約有三分之二是正在候審的人。
漢密爾頓項目（Hamilton Project）2018年的一份報告發現，一個無力支付保釋金的人等待出庭期間在監獄中度過的時間，平均少則5天，多則200天。
要知道，無論是過度監禁還是長久的審前拘留，都有極大的負麵作用。本來隻是輕罪、偶犯的人，經曆過監禁，特別是留下不良記錄，就很難再找到工作，很難重新走入社會，結果是，有些本來是有心改邪歸正的人，卻因為沒有出路，走向了犯罪的更深處。
長期的審前拘留，造成很多人哪怕最後什麽罪也沒有，卻已經為此丟了工作，丟了房子，丟了車，丟了駕照，丟了對孩子的護養權......而承受了這樣重創的人，本來是守法公民的，很可能因為無路可走而真的成了罪犯。不可否認的是，他們監禁時接觸到的一些有嚴重犯罪史的人也對他們有不良影響。
注意，這裏不是在做假設，而是在陳述事實。這樣的事例大量存在，舉不勝舉。
我們尤其不能忽視的是，一個人是不是在獄中等待審判，完全取決於這個人所獲有的資源或財富，這樣的係統沒有道德邏輯可言。
研究還證明，在審判前被拘留的人，即使他們並不真的承認自己有罪，也更有可能認罪，因為他們無法承擔被關起來的所有負麵後果。這裏有一個公平與否的問題。這樣的現金保釋製度顯然是對窮人的歧視，是一件極不公平的事情。
總之，這樣的係統運作，有很多不容忽視而且嚴重的直接或間接負麵效果。所以，這方麵不做司法改革不是一個選項。
問題是，如何改？
一份報告把新澤西州“逼”上司法改革之路
毒品政策聯盟（Drug Policy Alliance）2013年的一份報告顯示，在新澤西州監獄的15,000人中，近75%的人不是因為被定罪而被關在那裏，他們隻是在等待審判或判刑。而且他們不是隻等幾天，審前拘留的平均監禁時間超過10個月。他們中的很多人僅僅是因為他們沒有能力支付2500美元或更少的保釋金。而其他人一些對公共安全有更大風險的人卻因為有錢付保釋金獲釋放。
改革前法官唯一能夠扣留高風險嫌犯的手段就是高得驚人的保釋金。但如果嫌犯有辦法付出這樣一筆錢的話，法官隻能看著這樣的人走出監獄。這樣的現金保釋製度非但是對窮人的歧視，同時還無法避免一些風險。
金錢保釋被吹捧為確保一個人出現在法庭上的一種方式。如果他們不出庭，就會沒收他們的保釋金。但沒有證據可以支持這一理論。也沒有證據表明，保釋金行業實際上是在監控那些被保釋的人，以確保他們出庭，同時還避免犯下其他罪行。
新澤西州法院代理行政主任格倫·格蘭特（Glenn Grant）法官說：“這都是基於他們的經濟狀況。而這是有悖這個國家的價值觀的。”
毒品政策聯盟的報告震撼了新澤西州政界。結果是，新澤西司法係統中的每一個利益相關者都同意必須改革，哪怕是出於不同的原因。法官、檢察官、公設辯護人、私人律師和法院管理人員與立法機構和州長辦公室的代表坐在一起，尋找解決方案。議會中對立的兩個黨派和法庭中對立的雙方都專注於解決這個本州刑事司法係統的問題。大家的共識是，必須降低監禁人口。
於是，在罕見的各方麵高度團結合作下，產生了2017年的《新澤西州保釋金改革法》（NJ bail Reform Act）。
新澤西的司法改革以科學為指導，強大的技術基礎設施為支撐
從2013年的報告，到各界達成改革共識，到立法機構通過多項法案，到州長簽署，到選民投票批準，到一項項準備工作的落實，2017年正式實施，新澤西走出了司法改革上重大的一步。
現在隻有在證明有危險的情況下才可以拘留一個人，而且將被拒絕保釋。除了多項新法律和措施外，非常關鍵的一步是，新澤西州開發了一個新的工具：公共安全評估（PSA），它用一個人的犯罪曆史中的九個因素來預測他們在未來的聽證會上返回法庭的可能性，以及在審前釋放期間保持無犯罪的可能性。PSA中收集了新澤西州40年的犯罪曆史記錄。
PSA在逮捕時就被使用，以幫助執法人員決定是否有必要發出投訴令（這意味著將該人收監）或是否可以接受投訴傳票（該人在等待審判時被釋放）。法官在確定首次出庭聽證的釋放決定時也使用PSA。
格蘭特法官說：“我們已經創建了這個強大的技術基礎設施，使刑事司法程序從逮捕一直到個人的判決和其他方麵都自動化。這是新澤西州係統的一個非凡的力量，我認為它沒有被注意到。準確的數據是成功利用該算法的基礎。你需要對你所擁有的數據感到自信。”PSA係統也保證了改革質量的統一，避免死角。
格蘭特法官不僅在新澤西的這個司法改革中擔當了至關重要的角色，他還每年都向立法機構和州長提交一份狀況報告，闡述該州的改革努力以及進展情況。同時也有第三方的獨立調查研究報告。
新澤西的實踐初見成效
這一改革所觸及的最關鍵的兩個指標是：社會安全有沒有變糟？嫌犯出庭率有沒有降低？早期的報告，無論是州裏自己產生的還是來自第三方獨立機構的，都對這兩個問題做了否定的回答。
上圖是2014年（藍色）被保釋的嫌犯和2017年（黃色）獄外候審嫌犯新的犯罪率比較。左邊為可起訴的罪，增長了一個百分點；右邊是其他擾亂治安罪，增長了1.7個百分點。就是說，新的犯罪率略有增加，但增加幅度很小，特別是可起訴罪犯罪率非常接近。這樣小的變化很可能不代表有意義的差異。
上圖比較了2014年和2017年的出庭率。2014年被告的平均出庭率是92.7%，2017年為89.4%。雖然出庭率略有下降，但也是變化不大。統計數據顯示，那些反對改革的人（主要是保釋金行業的成員）所發出的公共安全將受到損害和嫌犯將不會按時出席聽證等警告並沒有成為現實。
另外，所有的報告都表明，改革後，執法人員開始較多地用傳票取代逮捕令——嫌犯不必在監獄等待庭審。就是說，在警察執法這一步就已經開始減少可能獄中等待庭審的人數了。
從2015年底到2018年底，新澤西州的審前監獄人口下降了43.9%。又因為這個司法改革同時推出了其他相應的政策和措施，如讓暴力犯罪的審判排期走快車道等，即便是在監獄等待庭審的被告，其等待時間也大幅下降。
上圖顯示的是2014年到2017年獄中的平均等待時間大大縮短。其中黑人被告的平均時間下降最明顯，從10.7天降至5.0天。白人被告則從5.3天降至2.9天。而黑人與白人平均等待時間的差別也從5.4天縮小為2.1天。
這裏特別說明一下，該項司法改革效果好不好是與改革前做比較。我們必須明白，如果不是100%監禁的話，沒有一個刑事司法係統能夠確保所有被告準時出席庭審，也沒有辦法保證在等待庭審期間不出現任何新的犯罪行為。不能因為有獄外候審的嫌疑犯又犯了新罪的例子，就說改革失敗了。這樣的例子改革前就有，也永遠會有，我們必須比較整體效果。
改革的第一個目標應該是至少不比原來更差。然後爭取更好。選擇一個係統的原則應該是兩害相權取其輕。這裏取其輕的標準必須是整體效果，畢竟，任何不必要的監禁都有將良民轉化為罪犯的潛在威脅。
根據新澤西州警察局的統一犯罪報告，該州的犯罪率，特別是暴力犯罪，自改革後就開始呈下降趨勢。就是說，改革不僅基本上沒有因為讓嫌犯獄外候審帶來額外的犯罪，而且州的總體犯罪，特別是暴力犯罪也下降了。這說明這樣的改革改善了總體環境，降低了犯罪率。這不正是司法改革的終極目標嗎？
新澤西這項改革最令人振奮的是，所有涉及方都是贏家。警方、檢方、律師和司法部門贏，因為係統更合理，運作更平穩；嫌犯贏，因為他們被關押的時間縮短了或免除了，他們麵對的是一個更公平，更少歧視的係統，權利得到保護，而且免於不必要地丟失工作等後果；納稅人贏，因為較少人被關押，總的犯罪率還減少。
總的來說就是既降低了費用，還改善了公共安全。何樂而不為呢！
司法改革並非一蹴而就，新澤西的成功可供其它州參考
在新澤西的這項改革中擔當了關鍵角色的格蘭特法官說：“除非社會認識到需要改變，需要改善我們對被指控犯有刑事錯誤的個人的反應，這個變革不會發生。如果你能正確地校準這一點，如果你能平衡社會對安全的需求，同時也認識到無罪推定的強大憲法基礎，你才可能有希望創建一個係統，在那裏你將不會看到保釋行業所指控的各種恐懼。”
格蘭特法官還說：“我認為，如果我們說我們實施了這些改革，而且它們在社區有重要的根基，它們將永遠持續下去，那就太自以為是了。你必須對這些改革的實現有所付出，你必須繼續向社區做宣傳，你必須不斷努力，就像我們正在做的那樣，利用證據，找出哪裏應該修改，哪裏應該調整。我告訴人們，相信你可以在兩年半的時間內取代一個存在了300年的係統是非常天真的。絕對是需要更長的時間才能說你的基礎已經牢固，這種新的經營方式將持續到可預見的未來。”
格蘭特法官說得很好，也說到了要害上。司法改革是一項長期的任務，需要長期的投資和努力，也需要不斷的改進和細調。
其他州如果改革初期效果不理想，不妨從改革成功的地方取經，不斷完善。
因為，不改革是不能接受的。
參考資料
https://www.njcourts.gov/courts/assets/criminal/2018cjrannual.pdf?c=KX
https://www.vox.com/2019/5/7/18527237/pretrial-detention-jail-bail-reform-vera-institute-report
本文原創首發於“加拿大和美國必讀”公眾號“細說美國”專欄
