若宅基地流轉可盤活四萬億市場？困難重重

“農村是最早推進改革的，但是我們很遺憾看到之後的幾十年，農村的改革推進其實是比較緩慢的，有許多重要的問題都沒有解決，沒有很好的得到突破。”

“農民辛辛苦苦打工賺來的錢，在宅基地上建造了自己的房產，它隻是使用價值，用相當多的積累和儲蓄在這裏進行了投入，但是沒有產出的。”

“全國農村的宅基地有17萬平方公裏，去除掉大約兩萬平方公裏的閑置，存量有15萬平方公裏。按照不同的城市所占的比重，我們來進行估算，還有相關的不同城市土地的價格來進行估算，最終我們算出來大致，釋放1%的宅基地的話，它能夠對於整個市場土地交易帶來的增量是三萬多億元。

閑置宅基地是兩萬平方公裏，因為它是閑置的，如果一旦製度允許它進行流轉的話，毫無疑問它的規模一定會超過前麵所講的存量宅基地。我們也是做一個保守估計，如果一年隻是釋放2%的話，那就是4億平方米，按照價格大致進行估算，可能也就是接近一萬億左右。兩者相加，涉及到的非常保守的估計宅基地能夠釋放出來的土地交易價值，大概是在4萬多億元。”

“我們現在提了新型城鎮化，很重要的一條就是讓那些在城市難以落戶的農村勞動力，能夠落戶下來。這中間除了城市要給它提供相當多的待遇，一視同仁以外，還有很重要的一條那就是你既然成為市民，農村就不應該再擁有宅基地，沒有這個必要。”

以上是中國首席經濟學家論壇理事長、植信投資首席經濟學家連平近日出席“2021年中國首席經濟學家論壇年會”，並在題為《突破土地要素市場化改革的瓶頸》的主旨演講中分享的觀點。

時代財經注意到，在連平的發言中，關於宅基地流轉的話題旋即在網上引發熱議，有網友拍手叫好，“這個建議好，拉動內需、振興鄉村，真正的內循環，房地產市場的第二春。”但也有網友指出，“宅基地房火不起來就是因為沒有產權，不能自由交易。”

2020年10月，政府明確了農民的宅基地使用權可以依法由城鎮戶籍的子女繼承並辦理不動產登記。如果宅基地使用權不僅能繼承，還能流轉交易，這或多或少讓對高房價望而卻步的人們驀然回首看到“柳暗花明又一村”。

事實上，早在2013年關於宅基地流轉以及宅基地製度改革曾被廣泛討論。

2013年11月，中共十八屆三中全會 《決定》提出：“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地製度，選擇若幹試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。”

但截至目前，關於宅基地流轉的相關政策尚未有推出，而關於宅基地流轉能帶來多大經濟潛能，也暫無明晰共識。

連平1月12日對時代財經指出，“宅基地流轉對經濟增長推動的潛力無疑是巨大的，但推動宅基地流轉的過程中會遇到各式各樣複雜的問題和障礙，難度非常大。當下改革開放進入深水區，我們提出這一建議，既是看到此舉對未來經濟發展的重要價值，也是希望相關方麵能真正解放思想，銳意改革，協同推進土地要素市場化。”


宅基地流轉釋放經濟潛力之辯

1月12日，在接受時代財經專訪時，連平進一步解釋道，“前述每年能釋放4萬億的統計數據是建立在每年僅僅釋放1%宅基地的前提上。”連平稱，全國農村的宅基地有17萬平方公裏，其中存量有15萬平方公裏。按每年釋放1%，則有1500平方公裏，這數據已超過了整年房地產用地的規模。按照不同的城市所占的比重，以及不同城市土地的價格來進行估算，可以帶來三萬多億元的土地交易增量。

除了存量宅基地，目前閑置的宅基地有兩萬平方公裏。在連平看來，很多已經在城市落戶的農民既然成為市民，就沒必要在村裏保留宅基地。一旦製度允許它進行流轉的話，毫無疑問規模一定會超過前述的存量宅基地。保守估計，一年隻釋放2%的閑置宅基地，也有4億平方米。按照價格大致進行估算，帶來接近1萬億元的土地交易增量。除了帶來土地交易增量，還能有效拉動需求，來促進消費和投資。

北京住宅房地產商會會長黎乃超非常認同宅基地流轉可極大地拉動內需的觀點。他在接受時代財經采訪時稱，“宅基地的體量應該是我們目前所不能想象的。宅基地流轉可以平抑房價，為老百姓提供更好的房源，提供更多的土地的選擇性，改善居住環境。其中，最重要的是盤活宅基地的使用用途，實現土地房屋投資價值以及變現能力。”

但對於四萬億的“誘惑”，首都經貿大學產業經濟研究所所長陳及教授有自己的觀點。陳及對時代財經分析表示，“從當前現實看，宅基地流轉‘看上去很美’，但現實狀況千差萬別、困難重重，主要問題是想流轉的因位置偏僻、環境與氣候狀況惡劣而流轉不出去，而那些靠近大城市因增值潛力巨大又沒人想流轉。因此，4萬億元的說法幾乎就是‘水中月、鏡中花’。”

長期研究宅基地管理、農村集體土地製度的武漢大學中國鄉村治理研究中心教授、博士生導師桂華對時代財經進一步指出，宅基地的土地流拉動內需，這個論點並不完全成立。除了前述提到大部分宅基地都建立在較為崎嶇的山地上不容易流轉，另一種流轉的方式——把宅基地土地麵積變成土地增減掛鉤的指標入市，也是難以實現的。

“這樣的指標一般挪用於一二線城市的建設，三四線等城市挪用指標的需求較弱。全國有2億畝的宅基地（十多萬平方公裏），每年自然資源部下達的計劃指標也就400萬畝左右。經過改革開放四十多年的建設，我國城市邊界大規模擴展階段基本結束，一二線城市是不可能消化如此數量龐大的建設用地指標。”

桂華認為，需要特別指出的是，宅基地作為“插花式”般散落在廣袤農村的土地，沒有那麽高的價值。“以像北京那樣一二線城市的土地價格來推導宅基地所能盤活的市場價值，是不成立的。”

一二線城市周邊的想象空間

在與時代財經探討時，連平也承認，全國農村的情況千差萬別，即便宅基地流轉能在全國推開，也可能遭遇困難重重。但在他看來，比較有價值的就是一二線城市周邊地區的宅基地。“這些地方的宅基地流轉以後，有更多人到那裏居住，交通便利比較好。一旦‘市民戶口’的問題得到解決，那麽土地流轉對於農民來講就沒後顧之憂了，政府也會替他解決其他與戶口相關的問題。城裏的居民不要再用農民的眼光來看他，他不必一定要在鄉下有一塊地，日子才過得下去。”

但在桂華看來，一二線城市周邊的宅基地雖然有較大的流轉價值，但是這些宅基地使用權的所有者不能等同於我們一般意義上的“農民”。“他們比一線城市的市民生活得還要好，根本不用為北京城中村或是城郊的農民操心。在這些有交易價值的地方，他們是不會輕易去賣掉，而真正想賣的、在山區或偏遠地區的宅基地，卻沒有人去買。”

為何不會輕易放開宅基地流轉政策？桂華稱，“放開政策的前提是農民進城，徹底離開農村。農民是城鎮化的主力，但他們到北京、上海、廣州等一線城市買房的可能性非常小，受收入水平限製，絕大多數農民隻能承受三四線城市房價。讓農民能夠買得起房子的城鎮，當地的經濟一定不太發達。農民在進了縣城或市區，消費隨之大幅度增加，卻找不到本地的就業崗位，還是要到外地去打工，比如再到廣東去打工。農民離開了宅基地之後怎麽安居樂業，是一個大的問題，他們沒有辦法完成轉型。”

相反，在桂華看來，保留哪怕是閑置的宅基地的好處在於，對於整個社會而言，農村宅基地可以作為保險與退路，可以抵禦城鎮化和經濟波動的風險。“就像今年疫情期間，一些地區的農民幾個月沒有外出務工，他們生活在村莊，與土地結合，有熟人社會，因此沒有引發社會問題。”

陳及還進一步指出，“宅基地流轉拉動內需的構想即使可行，但也會造成“擠出效應”，即農民因流轉宅基地得到的收入及其需求增加，相對應城鎮居民會減少收入及其需求，特別是在城鎮居民因背負巨額房貸近於負資產情況下更是如此。”

盡管如此陳及還是認為，“倘若允許宅基地流轉，這將會是我國土地製度的一項突破性進展，意味著市場配置要素資源的空間進一步擴大。隨著經濟發展階段的提高，會有利於未來宅基地流轉市場的複蘇與振興。”

法律難點在哪裏？

過去根據《關於加強農村宅基地管理的意見》，“嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證”，城鎮居民不能在農村購置宅基地和農民住宅。

對於如何實現宅基地市場化流轉甚至突破土地要素市場化改革，連平認為，除了土地確權、完善交易法規體製等常規改革外，非常重要的一點是鼓勵城市的工商資本進入農村。在土地流轉方麵，包括建立宅基地交易中心，盡快形成有關宅基地交易的法律法規和管理體製，建立針對農村宅基地進入流通市場的一係列相關機製，還有以積極的舉措切實保障農村村民依法、自願、有償退出宅基地。

“這就需要樹立相關法律法規，使土地流轉能夠合法化，尤其是要保障農民的權益。”

按照現行的《土地管理法》，宅基地屬於農村集體經濟組織所有，村民隻能在宅基地上建造房屋，不能出租、買賣或變相買賣。直到2013年十八屆三中全會決定公對外發布，農民、房地產、已經落戶城鎮的外出務工者等，都在觀望何時修改現行法律使得宅基地流轉合法合規。

連平對時代財經表示，形成有關宅基地交易的法律法規和管理體製，最大的難點首先是確權。所謂確權就是目前很多宅基地，並沒有很明確地發證，以確定使用權、麵積等。“在有些地方宅基地的土地性質也不明確，可能是公共用地，也可能是集體耕地，非常複雜，這些都需要明確。”

國家發改委城市與小城鎮發展中心理事會理事長、首席經濟學家李鐵對時代財經表示，“十七屆三中全會已經明確了土地物權，但這一提法還不夠。”李鐵指出，對於農民宅基地和承包地，現在都叫集體土地所有，但這兩類土地未來怎麽進一步界定，這裏的改革動作比較大。

但直到2015年1月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發了《關於農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地製度改革試點工作的意見》，也並沒有提及宅基地流轉問題。

盡管如此，集體土地入市近兩年明顯加快了步伐。

2020年4月發布《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》的文件，允許村集體在農民自願前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市。

2020年9月7日發布第159號文，在文章中明確同意：在符合農村宅基地管理規定和相關規劃的前提下，允許返鄉下鄉人員和當地農民合作改建自住房。

李鐵指出，接下來主要解決三個問題：第一，現在農地流轉已經基本開始了，在製度上沒有太多的限製。在公有製前提下，宅基地使用權是不是可以流轉、如何流轉需進一步明確。第二，流轉的收益歸誰。第三，是不是在尊重農民自願的前提下流轉，還是政府介入強製流轉。“如果這三個問題解決，很多矛盾就迎刃而解。接著才是考慮流轉之後，如何流轉，政府如何進行幹預或者通過稅收等等方式，以及怎麽通過法律和各種製度上進一步完善。”

連平還提到，目前，法律法規上有許多有關農村土地的規定，很難跨步前進。在全國來說，關於宅基地流轉交易，廣東走得比較靠前。“廣東屬於環境比較好，思想比較開放。全國各地情況非常複雜，國家一盤棋應有總製度框架，各個地方因城施策，根據國家的有關規定自行設置。”