美國民主憲政的危機與改革方案

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美國政治製度係列之九

前言：本係列前四篇文章詳細分析選舉人團製度，係列之五和之六分析眾議院，係列之七討論參議院，係列之八剖析最高法院，本文將介紹其它民主國家的政治製度討論美國的民主憲政麵臨的危機和改革方案。

驚人相似的曆史

筆者曾經看到類似這樣的觀點：“你們對川普諸多反對，難道他不是民主選舉上台的嗎？”在微信群裏還有一位國內公知振振有詞地說，“川普是美國人民選的，難道美國人民都是傻的？”
首先，持有類似觀點的人士顯然忽略了川普輸了普選票，不了解川普是通過選舉人團製度的後門進入白宮。

筆者在德國工作生活的時候，實地追溯了希特勒納粹發源和毀滅的曆史軌跡：慕尼黑，達豪（Dachau），紐倫堡和柏林。這些地方依此是：希特勒開始發表演說和煽動叛亂的啤酒館，納粹的第一個集中營，希特勒檢閱納粹黨徒大規模集會遊行，納粹帝國總部和最後毀滅的地堡。。。

從川普2015年6月16日發表他的參選演說開始，川普及其團夥和MAGA支持者在過去九年的所作所為就如同曆史電影回放一樣。。。

川普的MAGA口號的始祖是墨索裏尼；
希特勒首先使用“假新聞Fake News”；
斯大林等獨裁者最喜歡使用“人民的敵人Enemy of the People”；
支持川普的ProudBoys和OathKeepers等等極端右翼半軍事化組織（FBI的歸類）的前輩是墨索裏尼的黑衫衝鋒隊和希特勒的褐衫衝鋒隊；
希特勒和川普都是通過散布種族仇視，民族主義，謊言謠言，陰謀論（Conspiracy）來忽悠煽動民眾；
為了製造個人崇拜，希特勒宣揚他是德意誌的救世主，而川普宣稱他“一個人能夠解決所有問題I alone can fix it”；
而當年支持希特勒的民眾和支持川普的民眾都相信他們的“偉大領袖”是上帝派來的，都陷於竭斯底裏的瘋狂狀態。。。

曆史當然不會百分之百地簡單重複，但是過去的九年與大約九十年前何其驚人地相似。要知道，1932年7月希特勒也是通過民主選舉上台的，但是他上台之後，就立刻采取各種各樣的手段破壞民主憲政。

川普上台之後，越來越多曆史學者們回顧納粹希特勒是如何在德國崛起的。例如關於造謠，希特勒曾說，“如果你造謠越大，而且反複不停地造謠，那麽就會被相信”。而且，希特勒及其納粹黨徒們很早就使用“呂根派普斯Lügenpresse”一次又一次地抹黑獨立新聞記者。如今，德國的極端右翼勢力又在使用這個名詞，其英文意思就是“假新聞Fake News”。

2020年大選之後，時任參謀長聯席會議主席馬克·米利將軍（General Mark Milley）就對其主要助手近乎預言般地表示擔憂，美國正麵臨“國會大廈時刻”。所謂國會大廈時刻是指發生在1933年的曆史。希特勒指使其納粹黨徒燒毀德國魏瑪共和國國會大廈，然後栽贓陷害包括社會民主黨的許多在野黨，從而解散國會，實行獨裁。米利以古喻今，表示他對川普團夥踐踏憲法，危害共和國的行徑的深切擔憂。然後，就真的發生了川普煽動其MAGA分子在2021年1 月 6 日暴力攻擊國會大廈事件。

美國的民主憲政畢竟比魏瑪共和要堅韌，美國民眾在新冠瘟疫最嚴重的時刻以他們神聖的選票，做出了扭轉曆史的選擇，將川普和國會共和黨同時選下台，從而翻過了黑暗的一頁。但是，因為其自由平等開放包容的性質，民主憲政本身注定是脆弱的。再加上本係列分析的諸多製度性弊端，川普顯然已經卷土重來，2020大選之後發生的一切很有可能在2024大選再次重複。如果不盡快通過立法修正那些製度性弊端，將來就會有越來越多的川普式人物，以少數人統治大多數人的政治格局就會繼續和惡化，那麽民主憲政在美國還能繼續多久？

美國與其它民主國家漸行漸遠

根據自由之家（Freedom House）2024年的年度報告，美國的自由指數得分83分（滿分100），在84個自由國家中的排名是第57。2009年美國得分94，與德國瑞士等國名列前茅。2024的美國排在安提瓜、阿根廷、希臘、毛裏求斯和蒙古之後，屬於全球民主脆弱地區的趨勢類型，因為美國的選舉的透明公平，司法獨立和防止腐敗的機製都麵臨著壓力，來自包括前總統本人在內的許多政界人物對新聞界，法治和其他民主憲政的支柱進行了持續猛烈的攻擊。

文末附表1：自由之家2024年度報告的前10個國家。

文末附表2：自由之家2024年度報告中排在美國之前或一起的國家。

在透明國際2023年度報告發布的腐敗指數（CPI），分數範圍從零（完全腐敗）到100（完全沒有腐敗）。在 180個國家和地區的公共部門腐敗現象排名中，美國得分69排名第24，在巴巴多斯和不丹之間。北歐國家，新西蘭，新加坡，瑞士，荷蘭，盧森堡和德國名列前十名。美國的分數和排名就是從2017年的75分排名16開始下降的。

文末附表3：透明國際2023年度報告中的前十名國家。

文末附表4：透明國際2023年度報告中美國2012-2023的分數。

英國著名智庫經濟學人集團旗下經濟學人智庫出版周刊《經濟學人》，每年公布衡量民主的指數，將160多個國家分為四個等級，完全民主，有缺陷的民主，混合政權，專製政權。2023年挪威、新西蘭、冰島名列前三。美國在1990年至2023年的民主指數等級如下：

1990年 – 2005 年：美國以高分被評為“完全民主”國家。
2010年：美國保留“完全民主”，但得分開始下降。
2015年：美國仍被歸類為“完全民主”，但分數進一步下降到8.05。
2016年：美國得分7.98首次跌至8.0以下降級為“有缺陷的民主”。
2023年：美國排名第29位，2016年至2022年得分持續下降，淪為貨真價實的“有缺陷的民主”。

文末附表5：經濟學人2023年度民主指數前十名國家。

文末附表6：經濟學人美國2014 - 2023年的民主指數。

從以上三個社會政治指標（自由，廉潔和民主）可以看到，美國與其它發達民主國家漸行漸遠，而且都是下滑趨勢就是在2016年川普現象之後開始的。

其他成熟民主國家的榜樣

筆者先後在北美，歐洲，亞太地區和拉美地區工作或出差，遊曆30多個國家，有機會領略其他國家的風土人情，學習他們的曆史文化，也特別留意比較各國的政治製度。

英國和德國實行議會內閣製度。在下（眾）議院獲得多數席位的政黨（或政黨聯盟）獲得出任首相（總理）組閣，這樣使得執政黨（聯盟）能夠有機會在議會通過該黨（聯盟）競選時提出的各項政策，接受實踐檢驗，然後四、五年之後再接受選民的評判，不滿意就下課。同時，首相（總理）向議會負責，經常到議會接受本黨和在野黨議員問責，如果失去多數議員的支持，就需要辭職下台。筆者在英國的時候最喜歡看的就是每個星期三的首相在下議院被問責時間Prime Minister’s Questions Time。類似川普不學無術之輩麵對這樣問責時間，一定會醜態百出，灰溜溜下台。

而且，英國執政黨的議員對於本黨黨魁也不客氣，例如保守黨的撒切爾夫人，特雷莎·梅，約翰遜和莉茲·特拉斯就分別在1990年，2016年，2019年和2022年就分別本黨的議會黨團投不信任票而被迫辭職，三位女首相都是因為政策方麵的分歧，而約翰遜則是因為被揭露公然屢次撒謊。可見，英國保守黨既有堅持本黨政策，也有道德底線，就是沒有“偉大領袖個人崇拜”，與美國共和黨大相徑庭，筆者將在下一個比較兩黨的係列詳細討論。

法國的雙元四權民主製度比較特別。首先，所有夠資格的黨派候選人都參加總統選舉的第一輪初選，得票最高的兩位候選人進入複選，這樣最終獲選總統就一定獲得過半數，確切獲得多數民意認同。總統負責外交和國防，任命的總理組閣掌握內政，但是總理內閣向國會負責，即是如果沒有國會大多數議員支持，總理和內閣就要下台。這是第五共和的雙元加議會加最高法院的四權分立製衡。

除了議會內閣製和雙元製度的大架構之外，其它民主國家的政治製度和文化在很多方麵也都比美國優越。

在英國下議院大選的選戰時間長度一般不超過兩個月，最近一次2019年大選就是從10月29日到12月12日。加拿大曆史上最長的選戰是10個星期。而川普則是在2017年1月20日，就職日當天就登記2020大選，而且在2017年2月就舉行了他的第一次連任競選集會。
奧地利、加拿大、以色列、日本、新西蘭和英國都有法律限製選戰支出上限，例如英國規定每個政黨在每個下議院選區不超過三萬英鎊。
新西蘭政府根據法律製訂的一套公式給各個政黨撥出公共資金，用於電台和電視廣告演講的免費廣播時間，候選人可以購買額外廣告時間，但是不能超過支出限額。
在澳大利亞，公民投票既是權利也是義務，不投票就罰款，因此投票率一直高於90%。
在瑞典，政府根據人口數據進行自動的選民登記。在美國，大約25%的選民沒有登記。
在挪威，政黨的經費67%來源於政府。
絕大部分國家的選舉日要麽是星期天或星期六，要麽是法定假日（韓國，以色列）。美國的選舉日是1845年（工業化之前的農業社會）製訂的，以適應當時依靠馬車出行的農民們，星期天要上教堂，而周三是市場日Market Day。

通過比較，美國的政治製度顯而易見是所有成熟民主國家中的奇葩異類，而共和黨是維持政治製度現狀的既得利益者，因此也就竭盡全力反對任何民主憲政的改革，想方設法地壓製普通選民的投票權。而因為美國政治製度的種種弊端，也造成了美國在許多社會問題上也成為西方民主國家中的孤立奇葩，例如婦女權益，全民醫療，槍支安全，環境保護，等等，筆者將在下一個係列詳細討論。

民主黨的政治改革方案

2018年中期選舉的藍潮使得民主黨奪回了眾議院的多數席位。民主黨在2019年1月3日，新一屆國會開幕的第一天，就提出了為民法案（For the People Act ）（又稱H.R.1），並於3月8日以234-193的黨內投票結果通過了該法案，沒有一個共和黨眾議員支持。共和黨時任參議院多數黨領袖米奇-麥康奈爾則又是采用封殺手段，不允許該法案在參議院獲得辯論，聽證和表決。那麽這個讓共和黨如此不敢見光的為民法案包括哪些條款呢？舉例如下：

要求各州為聯邦選舉提供當天的選民登記。
要求各州允許提前投票至少15天，建立自動選民登記製度，例如每個州的機動車部門或公立大學幫組合格公民自動登記投票，除非他們選擇不這樣做。
擴大郵寄投票的機會，並將選舉日定為聯邦假日。在工作日投票，對於要上班的選民，特別是勞工階層，往往是不容易的。
要求各州提供網上選民登記，目前已有39個州和哥倫比亞特區采用網上選民登記。
要求各州在將選民從名冊上除名之前獲得和確認某些信息，並禁止在選舉前不到6個月的時間內進行選民清理，並給予選民對除名提出異議或尋求恢複登記的機會。
恢複刑滿釋放者的投票權，例如佛羅裏達州全民公投就通過這一條款。
規定選舉使用紙質選票，選民可以填寫和檢查，以便在投票前糾正任何錯誤。
要求各州保存紙質選票以備重新點票，抽樣審計和人工驗證。
規定所有聯邦選舉中使用的投票機必須在美國製造。
為競選活動引入自願性公共融資，以6:1的比例匹配小額捐款。
對外國遊說進行更嚴格的限製，要求SuperPAC和其他 "黑錢 "組織披露其捐助者。
支持憲法修正案，以推翻前述的最高法院在Citizens United 的判決。
要求總統和副總統以及總統和副總統候選人公開披露他們過去10年的所得稅申報情況。
禁止國會議員使用納稅人的錢來解決就業歧視（例如性騷擾）索賠，要求國會議員向財政部償還任何此類付款。
要求司法會議製定對最高法院具有約束力的道德規則，最高法院是唯一沒有受到任何司法道德規範約束的法院。
要求各州成立獨立委員會根據五個標準繪製國會選區線，從而防止政黨蠑螈式劃區，禁止不良政客自己挑選選民，杜絕政黨扭曲民意少數統治多數。

以上的民主改革法案在2021年和2022年都再次在眾議院通過，但是在參議院被共和黨以費力把是拖規則而封殺。根據《新聞周刊》2021年2月25日報道，《為民法案》獲得68%比16%的公眾支持率，其中57%共和黨選民也支持。但是國會共和黨政客們堅決反對《為民法案》。例如總統公布所得稅，這是尼克鬆開始的兩黨共識傳統，所有的成熟民主國家都有確保廉政防止利益衝突的陽光法案。拜登夫婦截止2020大選之前公布了22年的稅表；克林頓夫婦截止2016年大選之前公布了1977年競選州長以來的稅表；而川普則始終不肯公布。川普指控克林頓是騙子“Crooked Hillary”，而他的狂熱支持者們竟然也相信了。從公共政治道德的角度，顯而易見到底誰是無賴騙子。

根本製度上的政治改革方案

以上列舉的民主黨改革方案，都是非常有必要的，如果能夠最終立法實現，將會大大加強美國的民主憲政。但是如果要根本解決本係列前文列舉的種種製度性的弊端，筆者根據本係列之前的分析在此總結歸納六個製度性的改革方案。

總統選舉。如本係列之二至四分析，選舉人團製度不僅與憲法的其它條款相矛盾，而且已經成為對美國民主憲政的最大威脅。雖然1969年選舉人團製度的改革努力功虧一簣，涉及到修改憲法，難度的確非常大。但是也說明總有一天，當絕大部分美國民眾覺醒的時候，總統選舉實行全民直選，“一人一票，每票平等“會最終實現的。而在修憲成功之前，可以先通過國會立法取締目前48個州的“贏者通吃”，即每個州的選舉人票全部歸於該州的獲勝候選人。如此造成民主黨選票在紅州被作廢，共和黨選票在藍州被作廢，這是違反憲法修正案第14條關於公民投票權利和法律麵前平等保護的條款。廢止了“贏者通吃”，將每個州的選舉人票按照得票比例在前兩名候選人之間分配，目前選舉結果隻由不到十個搖擺州決定的不合理現象就會扭轉，候選人和政黨就必須到所有50個州爭取所有選民的支持，每個選民都知道自己的選票都將影響最後結果，因此投票積極性一定會大大提高。如此一來，首先，極端政客獲勝的機會就會大大降低，目前政治嚴重撕裂的情況將大大緩和；其次，類似2000年和2016年的輸掉普選票而入主白宮的可能性就會大大減少，絕大多數的民意就不會被顛覆。

眾議院席位。如本係列之五所述，目前將眾議院席位封頂435的法律造成眾議院席位分配不平等，其實是違憲的。因此，必須按照憲法規定，以人口最少的州（目前是懷俄明州）為基數，增加眾議院的席位數到大約550，確保每個州的每一個眾議院席位所代表的人口都在懷俄明州人口比例的上下5%以內。人口大州每個眾議員代表的居民人口將從將近80萬人降到60萬人，不僅確保每個州的居民在眾議院都能夠得到大致平等的話語權，也大大拉近選民與本區眾議員的距離，眾議員才能夠更好地為本區選民服務和接受監督。

參議院。如本係列之七分析，如果眾議院席位分配不平等能夠根本改變，參議院每州兩個參議員的製度可以保留，但是“費力把事拖”的規則必須廢除，不能讓參議院成為少數人封殺許多改革方案的場所。

司法獨立。如本係列之八分析，最高法院自從2000年以來日益成為保守派維護其少數人對多數人統治的工具。為了確保司法獨立，需要建立獨立的聯邦司法委員會，在所有無黨派的退休法官（上訴法院和最高法院）和排名前二十的法學院的正副院長當中，通過無記名選舉若幹名委員（如16至20人）產生，每兩年改選一半的委員。這個委員會負責遴選包括最高法院大法官在內的各級聯邦法官，司法部長和聯邦調查局局長, 然後推薦給參議院，在90天之內通過聽證和投票簡單多數確認。對於涉及高官進行調查和檢控的特別檢察官則由這個獨立委員會以簡單多數投票任命。這個獨立委員會還擁有彈劾包括大法官在內的所有聯邦法官，司法部長（任期四年），聯邦調查局局長（任期六年）和特別檢察官（任期1-3年）的權力，交由參議院必須在90天之內聽證投票簡單多數終審通過。這樣可以最大程度保證司法獨立和非黨派化。

建立任期和年齡限製。最近幾年大法官和參議員在任期內高齡去世，而今年2024大選的兩黨候選人都超過了75歲高齡，這其實對民主憲政和公眾福祉非常不利。因此眾議院議員、參議院議員和聯邦法官都不能連任超過18年；所有聯邦議員，聯邦法官和聯邦政府官員（包括總統和副總統），都必須在75歲生日之前必須卸任。建立這兩個限製是為了（1）在崗位經驗、公務效率和政治清廉等各方麵中取得平衡，（2）有助防止官員腐敗和權力異化，（3）避免高齡人士擔任位高權重的職位所帶來的個人健康風險，確保國家機器公務職能的正常運行。

否定總統豁免權。司法部在1973年的一份內部備忘錄認為總統在任期間不能受到刑事起訴，以免“將嚴重損害行政部門的能力”。筆者認為，司法部關於 “總統在任期間不能受到刑事起訴”隻是一份內部備忘錄，憲法根本沒有任何如此條款，國會也沒有通過如此立法，甚至連行政條例規則都不是。最高法院也沒有如此先例，隻是有兩個民事起訴先例。在尼克鬆訴菲茨傑拉德一案中裁定，如果總統所采取的行動是其公務職權的一部分，總統就免於民事案件責任。高等法院在克林頓訴瓊斯案中裁定，總統可以因其擔任總統之前的行為而在任期內在民事法庭上被起訴。民主憲政的一個基本要素就是法律麵前人人平等，沒有任何人可以淩駕於法律之上。煽動1.6暴力攻擊國會的川普主張總統豁免權，其律師在上訴法院上更宣稱如果總統命令暗殺政治對手，除非被國會彈劾成立，否則就不能受到刑事起訴。川普競選2024，最主要目的就是為了在重新入主白宮之後，重新獲得總統豁免權，然後下令司法部撤銷他目前麵臨的兩個聯邦刑事起訴，而且可以下令對其政治對手采取各種各樣的壓製和迫害。如此荒謬透頂的觀點，必須通過立法否定，明確法定包括總統在內的任何公務人員，隻要違背了憲法觸犯了法律，就必須毫無例外地接受正常和沒有拖延的法律程序的起訴和裁判。否則，美國的民主憲政將會很快蛻變為個人獨裁。

筆者在本係列之三討論分析了共和、民主和聯邦這三個完全不同領域的概念。簡言之，國家主權包括君主和共和兩個模式，政府權力劃分結構包括中央集權、邦聯和聯邦三個模式，公共事務決策程序則包括個人獨裁專製、少數寡頭壟斷和民主選舉和代議製。因此，共和、聯邦和民主這三者不是互相排斥的關係，那些“美國是聯邦製不是民主”，“美國是共和不是民主”的觀點都是荒謬的。反而，現代文明社會的聯邦共和國的公共事務決策程序必然是民主代議製。這六個製度性的改革，其實就要最大程度上排除目前美國政治製度中依然存在的“人治”的因素，加強“法治”的製約，既能杜絕野心家個人獨裁，一黨獨大，也能防止政治極端化既維持了美國的聯邦架構，更從根本上鞏固完善美國的民主憲政。

忘記曆史，重蹈覆轍

至此，筆者分析了美國民主憲政的種種弊端及其醜惡的曆史背景。但是，筆者對華盛頓等開國先賢們懷著最崇高的敬意，曾經特地到華盛頓，傑斐遜，麥迪遜的故居瞻仰。如前述，他們的建國理念，不僅史無前例，而且遠遠超越了當時的客觀現實，他們不得不做出妥協。可恥的不是這些開國先賢，而是那些違背了建國理念，踐踏民主憲政原則的野心政客和無底線政黨。

曆史車輪的進步，需要一代又一代的前赴後繼地去努力推進。華盛頓傑斐遜富蘭克林他們那一代已經做出了超越曆史的貢獻，林肯的廢除奴隸捍衛聯邦，兩位羅斯福的進步主義，肯尼迪和約翰遜的各項民權法案等等都是永垂青史的貢獻。。。

每一個美國公民都宣誓效忠和捍衛憲法，對抗侵犯憲法的敵人，無論國內的還是國外的。。。而不是效忠某一個人或某一個政黨。

當成千上百的暴徒舉著川普大旗攻擊國會妄圖阻撓民主選舉憲政程序的時候，當137個共和黨眾議員和8個共和黨參議員否認事實，拒絕彈劾川普煽動叛亂的時候，他們已經完全走向了民主憲政的對立麵，因此不再是一個民主憲政的政黨。

林肯在1863年11月19日發表葛底斯堡演說告訴我們，“政府必須是民選，民有，民享，才不會從地球上滅亡”。

忘記曆史，必然重蹈覆轍。

2020/10/26初稿， 2021/03/01二稿，2024/02/29三稿，2024/03/07四稿

附表1：自由之家2024年度報告的前10個國家：