國華的世界
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早在2021年1月20日就任之前，當選總統拜登就已經宣布任命了一位“亞洲沙皇”，與該地區的主要領導人接觸，並承諾應對美國最嚴重的競爭對手中國大陸帶來的挑戰。拜登政府執政已逾一年，他一年來的亞洲和印太政策進展如何呢(下圖 POLITICO)？
有著豐富外交經驗的拜登總統和他的外交政策團隊，上任後在國際事務中采取的是一種謹慎理性的態度，優先考慮國內複興和重建美國的夥伴關係和國際影響力。如此小心低調是基於拜登總統自己在冷戰期間與共產黨打交道的經驗，他確信美國必須首先恢複經濟，證明自己不但軍事，而且科技和經濟都強大，以使夥伴信服，尤其是讓競爭對手中國大陸拋棄東升西降的想法，與美國合作。
為了恢複印太盟友和夥伴國家對美國的信任，拜登政府實施了一係列舉措和外聯活動：重返巴黎氣候協定和世界衛生組織，在華盛頓接待日本和韓國領導人，派遣內閣成員和副總統訪問印太地區，與日本、印度和日本的領導人舉行虛擬峰會，重啟四方會議(Quad)，並舉行四方會議領導人麵對麵峰會(下圖 The Sydney Morning Herald)。
這些舉措和外聯活動取得了實在的成果：四方會議的四個國家得以集體行動，向印-太地區國家提供如疫苗分發一類的具體支持，從而為該地區的國家提供了一種可替代中國的選擇(下圖 theinterpreter)。這可以視為拜登團隊的一項頗具創造性和有效的與中國大陸競爭的舉措；在東北亞地區，與日本的頻繁互動更加緊密了美日聯盟關係，使日本更積極主動參與亞太地區安全事務；與韓國的相互理解解決了韓美在朝鮮半島駐軍補貼的爭端，在加強防備和威懾力的同時，未以單方麵讓步來引誘朝鮮棄核的陷阱。
但在東南亞事務方麵，拜登除參加了與東盟的虛擬峰會外，在管理中國大陸與較小的主權主張國之間的領土衝突方麵乏善可陳。那麽，拜登總統在與主要競爭對手中國大陸的交鋒中，有沒有占到上風，on top呢？
中國策略
如前所述，拜登總統的策略是內外兼修。在與中國大陸過招前先練內功，把美國國內的事情做好 -- 國會民主黨意見統一、經濟重建法案(BBB)的通過，等。攘外必先安內，拜登總統當然明白。國際上他則專注於與誌同道合的盟友、夥伴和民主國家建立共同事業。縱橫捭闔，拜登總統果然是高手。問題在於，這兩件事極難實現，而且需要相當長的時間才能實現。可時不我待，這時的大陸並但沒有停滯不前，等著美國把國內國外的事情都搞定。反而對著幹，竟然繼續在多邊貿易協定和“一帶一路”倡議上獲得進展(下圖 Newsnpr)，屢有斬獲，甚至還膽敢向國內公司注資巨額補貼和提供別的金融援助，妄想在技術上超越美國。
中國大陸的公然挑戰已經夠煩的囉，美國國內的政治現實也令拜登總統鬧心。他麵對的是一個對大陸強硬的華盛頓共識 -- 中國大陸是新的邪惡帝國，美國對大陸必須針鋒相對，睚眥必報(下圖 THE BUSINESS STANDARD)。少有的兩黨一致的共識，讓他動輒得咎，束縛住了拜登政府與大陸博弈的選擇餘地。作為權宜之計，拜登隻好暫時以不變應萬變，冷靜觀察、穩住陣腳、沉著應付、同時決不讓大陸為美中兩國關係設定條件。具體來說，拜登政府拒絕了大陸推動的交易 —— 中國大陸在全球問題上與美國合作，以換取美國支持大陸的“核心利益”，如台灣和人權。於是，拜登與大陸最高領導人習近平在兩國領袖虛擬峰會上雖言辭緩和，對兩人長達十年的關係侃侃而談。可一旦觸及實質內容時，便顧左右而言其他，在雙方關切的議題上沒有取得任何實質進展，尤其是在那些充滿危險的領域。
嚴峻的現實是，由於國內政治的因素，美國政府沒有意願去敲定一項新的世界貿易協定。與此同時，中國卻在通過加強地區供應鏈、製定國際標準和貿易與投資規則來填補因無世界貿易協定而出現的機會。一件頗具諷刺意味的事情是，2021年9月，北京竟然提交了加入CPTPP的正式申請(下圖 GlobalFfromAsia)。要知道CPTPP可是由美國製定的高標準貿易協議啊，可惜被前任川普總統的政府給放棄了。
經濟領域是亞洲真正的戰場，但拜登的團隊卻沒能提出一個可信的經濟和貿易議程，不得不說這可能是拜登政府第一年亞洲政策的一大短板。今年一月生效的《區域全麵經濟夥伴關係》(RCEP) (下圖 ASIATIMES)和三年前《跨太平洋夥伴關係全麵漸進協定》(CPTPP)的生效表明，貿易協定在亞-太地區被視為實現增長、創新和發展的至關重要的工具，是對安全戰略議程的重要補充。整個地區的國家都希望上述貿易協定中包含美國，以確保獲得美國的創新產品和服務，以及有利可圖的美國市場，並平衡它們在中國的敞口。但拜登政府在執政的第一年有讓這些國家感到失望。
顯然，拜登政府認識到美國有必要加強其在亞洲的經濟博弈，以保護和促進美國公司和工人在該地區取得的商業成功。這就是為什麽拜登的團隊一年後的今天，正緊鑼密鼓地準備推出一個正開發中的新印太經濟框架(下圖 NIKKEIAsia)，專注於供應鏈彈性、脫碳、數字技術和工人權利等亞太國家在乎的優先事項。但讓印太國家接受擬議中的印太經濟框架的關鍵，在於美國能作出什麽樣的讓步，更具體一點，能在多大程度上對這些國家開放美國市場。這將決定該新印太經濟框架是否以及在多大程度上加強美國在印太地區的經濟參與度。
與此同時，還存在著一個類似印太經濟框架的經貿協議CPTPP。由於美國不會重新加入高標準的CPTPP，印太經濟框架如何與CPTPP並存，乃至替代CPTPP呢？要知道，已穩步獲得信譽的CPTPP在亞太地區的吸引力日益增長，甚至連北京都提請了加入CPTPP的申請。或許，拜登政府現在第二年需要重新審視美國重新加入CPTPP這一選項。
最後總結一下， 拜登的2021年的亞洲政策，在重建聯盟和夥伴(安全)關係方麵得分，包括建立起創造性的新機製(Quad和AUKUS)，但在聯盟和夥伴關切的經濟議題上尚待努力。
* 如對拜登政府擬議中的“印太經濟框架”感興趣，請參讀博文“拜登總統的印-太經濟框架”。
* 白宮於2月11日發布了《美國的印度太平洋戰略》，希望與中國進行負責任的競爭；將加強與澳大利亞、日本、韓國、菲律賓、泰國地區的同盟關係，強調四國集團(Quad)、韓美日三邊合作等同盟的作用；與盟友"在未來十年的共同努力將決定中國能否成功改變使印太地區和世界受益的規則和規範。"
* 本文主要內容參考了拉塞爾和卡特勒合作發表於2022年2月期《外交》雜誌(THE DIPLOMAT)一篇名為“Biden’s Asia Policy, 1 Year In. THE DIPLOMAT”的文章。拉塞爾(Danny Russel)係亞洲社會政策研究所(ASPI)負責國際安全和外交事務的副總裁，曾擔任美國國務院負責東亞和太平洋事務的助理國務卿。卡特勒(Wendy Cutler)為亞洲社會政策研究所(ASPI)副總裁，同時擔任華盛頓特區辦公室的常務董事。她曾任職美國貿易代表辦公室近30年，擔任外交官、談判代表、並曾代理美國貿易副代表。
參考資料
Russel, D. & Cutler, W. (2022). Biden’s Asia Policy, 1 Year In. THE DIPLOMAT. 鏈接 https://thediplomat.com/2022/01/bidens-asia-policy-1-year-in/
Biden這代人，偉大慣了，不知道什麽是退一步海闊天空。
晚了。