秦暉：新農村建設凸顯“農民組織”問題

2009-3-10 14:35:58
來源：http://www.blogchina.com/20090310680490.html

現在，讓農民組織起來呼聲越來越高，但質疑的聲音仍然存在。其中一個疑問是，村委會就是村民自治組織。既然已經普遍推廣村民自治，村委會已經普遍建立，又何必另起爐灶，發展其他農民組織尤其是農會呢？

的確，現在呼籲搞農會的人，有的是認為村級選舉有問題，所以需要農會來體現農民的民主權利。但問題在於:村組織如果真是農民民主選出的，就不需要農會了嗎？同樣邏輯：城裏的政府如果也民選了，是不是就可以取消工會、商會乃至類似民間組織？這個問題歸根到底就一句話:“有了民主政府還要不要公民社會？”既然民主政府是民選的，已經代表了人民，所有的公民組織是不是都可以不要了？這是一個太簡單的問題，怎麽會成其為問題呢？

現在關於村委會到底是政權組織還是村民自治組織，是有爭論的。但我覺得這爭論的意義並不大，原因何在？在真正的憲政體製中，隻要實行地方自治或者社區自治，基層政府就是自治組織，沒有兩者隻能居其一之說。但這種自治組織是一種特殊組織，即公權力組織。這就決定了:第一它不可能是多元化的。左派、右派可以競選執政權，但選上來的隻能有一個。一個地方不可能同時既有一個左派政府，又有一個右派政府。那麽，例如，在右派政府執政時左派如何表達其集體訴求？第二民主政權是一個地域性組織，從理論上講它要代表所在地區全體人民的利益，而不可能隻代表其中某個群體的特殊利益。後者比如工人的利益，農民的利益，工商業者的利益等，仍然需要各自的成員組織來分別代表。

農會不是“民主政權”，這當然不是說鄉村不存在民主問題，但兩者不能混為一談。農會是維護成員自身權利的組織，政府是對別人行使權力的組織。農民如果能夠自由組織農會，官員即便並非民主產生，其權力也會有製約，不能隨意侵犯農民的權益。相反，如果農民無法進行有組織的維權，即便是民選的官員也可能濫用權力損害農民利益。

農民組織與鄉村治理的前景

我一直有個看法:熟人共同體建立權責對應可能更需要的是倫理約束下的自治而非民主。共同體越小，人們之間的持久互信和倫理聯係越多，權力和責任就越容易直接融合為一，“民主”製約的必要性越小。舉個最簡單的例子:在一個家庭中，儒家主張“父父子子”固不待言，即便是西方人也不會主張三權分立、民主選舉父親。原因很簡單，父權一般都以父責為基礎，“虎毒不食子”嘛。家外的熟人共同體，倫理約束就不那麽可靠，但比陌生人社會還是有作用，而且它的“交易成本”較低。但是進入陌生人社會，倫理就解決不了問題，必須要有製度安排來製衡權力、保證權責對應。

鄉村的熟人社會也是這樣，實際上熟人群中通常會有一些成本更低的功能，可以解決公共物品的提供和集體行為中的權責對應等問題，如果合理使用這些資源，有民主當然不錯，沒有民主，也不見得就是大問題。其實許多不發達的農村，麵臨的主要問題並非民主不民主，而真正最需要民主的，是那些缺少直接人際情感聯係的陌生人社會，大尺度社會。民主製度實際上是在陌生人社會建立權責對應的一種運作方式。

因此，中國最需要的應該是縣一級(如果縣以上一時還做不到的話)的民主。村一級主要是發展有效的自治。那麽鄉鎮這一級怎麽辦呢？我覺得在中國很多地區，鄉鎮一級的確可以變成上級政府的派出機構，其成員可以是職業文官即公務員，由上級派任並對上級政府負責。當然前提是上級(縣)政府本身是民主政府，它是民主政府的派出機構。那麽，鄉鎮一級的農民公民權利如何體現呢？不一定體現於直選鄉官，組織農會的權利更重要。有農會作為農民利益的代表，跟政府溝通、談判，我覺得不僅沒什麽壞處，反而可能是鄉村治理的一個好方法。沒有那麽高的行政成本，那麽多負擔，還能保持一定的效率。老百姓的權利也得到了保障。雖然鄉官是派出而非民選，但權力有製約，責任可追問，不能為所欲為，農民有訴求可以通過農會來與之協商，乃至向上級政府請願。他的施政仍然需要征得農民同意。我覺得這比在鄉鎮直選與否這個問題上相持不下，可能更好一些。

這可以說是“自治比民主更重要”。當然這裏講的是鄉鎮一級。就治理而言，我以為不同規模、不同性質的人群應該有不同的主要治理方式。熟人共同體尤其是家庭，某種程度上也包括家族與自然村主要靠倫理自治，鄉鎮這種人們偶爾能相遇的中等社區(施堅雅所謂的集市共同體)主要是本地自治組織和上級民主政府(包括其派出機構)的協調，縣和縣以上才主要靠代議製民主來治理。遺憾的是我們的現狀完全是倒過來的:在熟人共同體中(文革時甚至在家庭中)搞“民主”，在陌生人社會反而不搞。農村中的很多問題都由此而來。

農民組織不僅僅是種田人的問題

有人認為，在城市化明顯加速的今天，中國的農村問題主要是進城農民工的問題，而不是農村本地的問題。從某種程度上講這樣說也不無根據，如今我們談論“農民組織”，並不僅僅意味著種田人的組織，正如“農民問題”在中國不僅是種田人的問題一樣。筆者最近曾撰文認為，很多地區與其政府補貼一部分又強製農民付出一大部分錢財，在農村修那麽多所謂新農村住宅，隻是供打工者春節回鄉住幾天，還不如拿這筆錢在城裏給農民工蓋廉租房。

還可以說得更實質一些。中國真正的問題恐怕不是什麽“三農”問題，中國的“農業”、“農村”問題不是主要的，關鍵的問題還是如何“以人為本”，如何對待占我國公民大多數的那些“人”，也就是對待“農民”。“農民問題”是中國問題的關鍵。但中國的所謂農民問題，從來不能僅僅理解為種田人的問題，其實就是如何對待被傳統體製定義為“農民”的那些人(無論其如今是否種田)的問題。眾所周知，那些人現在很多都在城裏，解決“問題”不考慮他們能行嗎？

農民問題不一定是農村的問題，它不一定表現在農村。傳統體製定義為農民的那些人，在戶口簿上定義為農民的那些人，無論在什麽地方，他們的問題都很嚴重，都是應該解決的。我們講的農民既不是指一種職業，不是指種田人；也不是指一個階級，因為“農民”中有窮人也有一些富人，有雇工也有老板。即便是富人，是老板，他們也仍然是農民，所以才常常稱什麽“農民企業家”。而作為“農民”，他們的權利維護都存在著很大問題。

所以強調維護農民工權益是完全應該的。新農村建設花在農村的錢，相當一部分如果用來給農民工提供公共品，恐怕更好。但這當然並不妨礙我們關心農村問題。因為畢竟還有很多農民一時進不了城，還不能不呆在農村。

新農村建設如果真正有意義，就應該把權利交給農民，農民願意進城，你就得維護他在城市中的權益。如果農民願意留在農村，你就得維護他在農村中的權益。回避了“權利”這個關鍵，不管鼓吹“城市化”還是“反城市化”都會侵犯農民利益。按照中國經濟現在發展的狀況，城市化的進度可能是有限的，它能容納的人口也可能是有限的。但是這一點兒不會減少、而且恰恰應該是增加了農民權利問題的尖銳性。

本來從農民的意願來說，他是否進城取決於他在城裏能不能找到工作。如果工作不好找，一般人是不會貿然自斷後路，把土地賣掉的。農民也是理性經濟人，農民對自身利益的算計不比市民差。他們不是傻瓜。他會不會一邊保留土地，一邊進城去看看？完全可能，而且通常就是如此:如果在城裏找不到工作，他就回去了。八字還沒有一撇，什麽信息都沒有，就隨便把土地賣掉，然後自己跑到城裏去流浪——這樣的二愣子也許有，但肯定不如土地被別人看中然後不由分說就被攆走的“失地農民”多。換言之，如果條件成熟，農民會希望進城；但如果條件不成熟，農民不會貿然進來——除非你圈占了他的土地把他趕出來。問題就這麽簡單。

因此，如今圍繞新農村建設方向的一種爭論其實很不得要領:有人說新農村建設應該是加速城市化的建設，是促使農村“有序消亡”的建設；有人則相反，認為“三農問題的出路不能是城市化”，新農村建設就是要把各種要素留在農村，以實現“鄉村複興”。其實中國地方那麽大，有的地方城市化很快，有的地方會長時期保留大比例的農村人口，怎麽可能一刀切地講“城市化”或者“農村複興”？

但不管“城市化”還是“農村複興”，根本問題還是一個農民權利問題:是否進城，農民可不可以自由選擇？農民的命運必須捏在官員手裏嗎？現在很多地方政府，要圈地了就一道命令下來，通過簡單的行政區劃，把農村變成城區，人為地把農民趕出土地，趕進“居委會”。農民不想要城市戶口都不行。一旦覺得進城農民是個麻煩，又一道命令下來，給農民設置很多就業門檻，租房門檻，甚至強行驅趕，人為地把農民攔在農村。農民是進城還是留在農村，很大程度上不能自由選擇，隻取決於地方政府的需要。我曾經指出中國的變化存在著一種“尺蠖效應”，就是或“收”或“放”都是那些強勢者得利，忽“左”忽“右”總是這些弱勢者吃虧。現在看來在“城市主義”與“鄉村主義”之間也有這樣的尺蠖效應:乍“城”乍“鄉”都在要農民付出代價。

總之農民問題關鍵是農民權利問題，城市化進程不是消除了、而是突出了這個問題。而維護農民權利就需要農民的組織。農會問題如今受關注，原因不過如此。

新農村建設更突出了農民組織問題

這些年來農民給人以“弱勢群體”的印象，許多人出來為農民說話，中央領導也高度關注農民問題。這當然是好事。可是歸根結底，別人為農民說話，何如有個組織讓農民說出自己的話；別人維護農民的權益，何如有個機製讓農民可以維護自己的權益。如果農民無法維護自己的權利，別人如何代他維護？如果農民沒有組織起來“維護自己權利”的權利，他們的其他權利又如何能夠維護？農民缺乏這種權利，不要說某些強勢利益集團可能損害他們，就是有人好心想要幫助他們，也有可能難以成功，乃至好心做“好事”卻很難有好效果。

特別是現今的新農村建設更凸顯了這個問題。今年財政當局宣布本年度中央財政用於“三農”的支出將達到3397億元，充分體現了本屆國家領導人對農民問題的重視和解決問題的決心。但是這個消息立即引起了“財政投入不能重蹈‘部門分肥’的覆轍”，和“財政投入如何與農民的需求對接”的議論。的確，我國基層的“財政饑渴”由來已久，農村稅費停征後如何彌補基層財政缺口也一直沒有明確，許多地方越來越依靠“賣地財政”，使“圈地運動”引起的社會矛盾加劇，國家三令五申仍未理出頭緒。在這種情況下如今上麵憑空掉下這麽大個餡餅，假使諾言兌現，這筆錢誰來接？平分給9億農戶自然是不可能的。而我們的農民又不像日本、韓國乃至台灣農民那樣有發達的農會、合作社等自治集體來對接這筆財政資助，那麽就隻有各級政府各個“部門”來瓜分這筆巨款，再靠他們憑良心給農民提供“服務”了。

讓農民組織起來

其實“組織化”並不是個新問題，早在建國前就有那篇名文提出，把農民《組織起來》！問題不在於農民該不該有組織，也不在於農民自己想不想有組織，而在於農民以外的一些人想要怎樣的組織。

一位“三農”專家曾說:當年搞強製集體化是有道理的，因為國家與無數分散的小農戶打交道“交易成本太大”。可同樣是這位朋友，跑到工會農會都高度發達、農民組織化程度很高的印度去考察一番後又說了:印度沒希望，因為他們的官員、企業和工會農會打交道的“交易成本太大”，弄得連圈地修高速路都搞不成。原來他講的“交易成本”不是科斯說的那種全社會為維持“交易”付出的總成本，而隻是為強勢者單方麵計算的“成本”。這麽講，那當然是古拉格式的“組織”最能為強勢者節約“交易成本”(不許你“交易”，我自然就不用付“成本”了)。如果做不到，那隻好讓弱勢者一盤散沙。否則他們自己組織起來了，我對付他們的“成本”就太大太大了！

顯然，這麽看問題就無法跳出“組織農民農民怕，農民組織我們怕”的怪圈。我覺得隻有擺脫這種心態，才能爭取在農民組織化問題上、乃至在社會整合和國家認同問題上的雙贏局麵。在這方麵，如今最高層關於新農村建設的一個提法我認為很對:那就是讓“農民真正成為新農村建設的主體”。所謂主體，就是要尊重他們的意誌，尊重他們的權利。在農民組織問題上，這個原則尤其重要。

當然這決不是說官員和農民以外的人就不能為農民提供幫助。筆者的一位官員朋友很反感“官辦組織”的說法。他說我是官員，可我的權力並不大，我幫助農民搞合作社和行業協會都是從農民的意願出發的，並沒有動用權力搞什麽強製。我說這樣當然太好了，你這樣的做法是應該稱讚的。官員幫助辦的組織不等於“官辦組織”。但這與指出“官辦組織”的弊病有何矛盾呢？因為動用權力搞強製的現象如今在一些地方確實存在嘛。

可喜的是，如今像這位朋友一樣，作為官員不僅不阻止、而且還幫助農民建立他們自己的組織，並且在這一過程中注意不顛倒“主客”關係，自居於幫忙的服務者角色而讓農民成為“主體”的事越來越多了。這表明農民的結社權和農民建立現代公民組織的事業是大有希望的。

“讓農民組織起來”，而不是“把農民組織起來”，一字之差，真可謂千鈞之重，怎麽強調都不過分吧。