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1.戰前浙江的各級政權機構

戰前的十年裏,雖然國民黨在浙江統治嚴密,浙江成為國民黨統治初期能夠實施有效控製的為數不多的省份之一,但從形式上來講,還是搭起了一個自上而下的現代民主形式的政府框架。

省級行政製度是國民黨統治時期地方行政製度中最高的一級。早在國民革命軍進入浙江後,國民黨即開始了在浙江的省級行政機構的籌建,經過臨時政務委員會、政務委員會兩個階段的過渡,最後在1927年7月,形成了委員製的浙江省政府組織形式。初期的省政府委員14人,下設民政、財政、教育、建設、司法、軍事、土地等7個廳,後來漸演變為財政、教育、建設、民政4個廳。

在地方上,民國以來,中國的地方行政製度采取的是省、道、縣三級製,浙江全省計有錢塘、會稽、金華、甌海4道,共75縣。1927年南京國民政府建立後,為了提高行政效率,便於統治,根據孫中山《建國大綱》的有關內容,浙江省廢錢塘、會稽、金華、甌海4個道尹行政公署,實行了省縣兩級製。5月,根據國民政府“在政治上、經濟上有特殊情形者可酌設市”的規定,浙江省政府析杭縣城區置杭州市,作為浙江省省會城市,析鄞縣城區置寧波市,全省轄2市75縣,這種設置奠定了國民黨統治時期浙江行政區劃的基本格局。

根據新的行政製度,市、縣直屬於省,浙江省所轄2市75縣,省與縣之間上下遠隔,難免鞭長莫及,為了加強省政府對縣一級行政的領導,同時也為了進一步防範中共在各地武裝力量的反抗,浙江省借鑒了江西省實行行政督察專員製度的做法,同時根據行政院的《行政督察專員公署暫行條例》,於1932年8月將全省劃為7個行政督察區,並設立行政督察專員公署作為省政府的派出機關。

行政督察專員公署是省政府的一個輔助機構,它本身並不是一級政府,它的職權主要是:在不抵觸國民黨中央與省政府法令的前提下得以訂立單行規程,以期改進所轄區內的行政。行政督察區和行政督察專員製度的實行,對於保證省政府政令在各縣的推行起了一定的作用。

在省縣兩級的行政製度下,縣級政府具有十分重要的行政地位。1927年5月24日,浙江省政務委員會公布了《浙江省縣政府組織暫行條例》,規定縣政府設縣長1人,掌理全縣行政事務,縣長對縣黨部所提行政意見必須接受,執行有困難可以申述,或提請省政府核辦。在財政收支上不論國家、省、縣各款都必須每月列表公告。縣政府下設總務、民治、財政、教育、建設等科。從這些規定不難看出,國民黨用縣黨部來取代過去的縣議會,使其成為縣政府的監督機關,實現了以黨監政的目的,加強了國民黨對縣級政府的控製;另外,強調縣的政務特別是各項財政的公開,在一定程度上也是防止縣長獨攬大權。1928年9月15日,國民政府公布了《縣組織法》,規定縣政府設縣長1人,下設2-4科,另可設公安、財務、教育、建設4局,在必要時還可增設衛生局和土地局。《縣組織法》出台後,浙江省並未立即照辦,同年11月,浙江省政府規定各縣在《縣組織法》實行之前,所有各科名稱和職能仍維持原狀。1929年5月開始,浙江省政府根據各縣的財力,在較為富裕的杭縣、海寧、嘉興、吳興、長興、鄞縣、紹興、蕭山、諸暨、餘姚、臨海、蘭溪、永嘉、瑞安等14個縣首先按《縣組織法》進行改組,各縣成立了公安、財政、教育、建設4個局,每縣每月行政經費增加為4000元,其他61縣則設公安、教育兩局。在縣政改革中,浙江省還按照各縣的人口、富力、麵積等條件並參照交通及地位的衝要情形將各縣進行分等,確定一等縣25個,二等縣29個,三等縣21個。1929年6月5日,國民政府將《縣組織法》重新修訂頒布,規定1929年10月10日為《縣組織法》實施時期,1930年內為完成時期。浙江省政府遵令在1930年統一了各縣的組織名稱,除已經據《縣組織法》改組的縣照舊設局外,一、二等縣設第一、第二、財政、建設4個科,三等縣設總務、財政、建設3個科。

縣長的選拔是國民政府縣政改革的重要內容之一。在縣長的任職資格上,《縣組織法》規定,各縣長的任職資格有兩種取得辦法:一種是通過考試取得,包括縣長考試、高等行政人員考試以及經其他考試而獲得考試院審核及格者;另一種是憑其學曆及經曆取得任職資格,包括在教育部認可的大學畢業並有專門著作者,曾任薦任官或最高委任官三年以上經甄別考試及格者,曾有勳勞或致力於國民革命七年以上而且有成績證明屬實者。縣長考試在考試院未行使考試權之前,由各省政府在各省進行。根據這些規定,1928年3月30日,浙江省舉行了首次縣長考試,應試者484人(其中5名為女性),考取者32人。1929年又舉行了第二次考試,考取者為11人。這兩批被錄取者以新政指導員的名義由民政廳按舊府屬為政域,派往各縣觀摩實習一年,後調回民政廳實習,然後才以縣長外放,少數留廳供職。1930年舉辦了第三次縣長考試,錄取10餘人,這些人多直接派往各縣擔任縣長。

在縣政改革的同時,國民政府對縣以下的基層組織也進行了改革。在《縣組織法》實施前,各地的情況各異。朱家驊擔任浙江省民政廳廳長後,於1928年6月在縣以下推行街村製。所謂街村製是將縣以下的基層組織在城鎮以街、在鄉間以村為單位,作為推行基層政治和籌辦自治的行政組織。街的規模一般為400至800戶,設街長1人,街副1人。村基本上以原有的村落為單位,設村長1人,村副1人,如原有的村落過小或人口過少時,可以聯合附近的村落組成聯合村,但這種聯合村在平原區不得超過5裏,在山區不得超過10裏。街村內的住戶以10戶為鄰,設鄰長1人,5鄰為閭,設閭長1人。街村的主要職能是清查戶口、整理土地及墾荒、修橋築路、消防衛生、救災、教育、改良風俗等。為了推行街村製,朱家驊選派考試錄取的縣長備用人員分赴各縣指導,但這項改革並未真正付諸實施。1929年9月,浙江省根據國民政府《縣組織法》,改街村製為村裏製,縣以下設區和村、裏。1930年在縣以下設區公所,區以下改村、裏為鄉、鎮。到1932年時全省設有4232個鄉鎮,鄉鎮下設閭鄰,25戶為閭,5戶為鄰。1934年,鄉鎮以下廢閭鄰,立保甲,以10戶為一甲,10甲為一保,置保長、甲長,保甲組織的任務是“管、教、養、衛”,相鄰三保還設保長聯合辦公處(簡稱“聯保”)。這樣,國民黨通過自上而下的政權建設,在浙江基本上確立了以黨監政,使政治向下紮根的政府運作係統。

1937年11月,日本侵略者入侵浙江,凡淪陷各縣,政府機構基本上陷於癱瘓,省政府也不得不處於流亡狀態。

早在上海抗戰爆發後,杭州的形勢就日趨緊張,浙江省當局開始考慮選擇戰時的省政府所在地。1937年10月中旬,時任浙江省政府主席的朱家驊將浙江的各大城市反複進行比較,認為紹興、寧波、溫州等地由於距離沿海太近,日軍容易登陸,於是考慮在金華、衢州、麗水之間進行選擇,金華因有浙贛路相通,交通便利,成為首選的地點。

1937年12月初,黃紹?再次主政浙江。當時的杭州已經淪陷,一些省級機關按原來的布置已撤至金華,黃紹?認為金華雖然是一個大的城市,但目標也很大,以後必然會成為日機空襲的目標,作為省政府的辦公地點不太妥當;衢州雖也有它的優勢,但如果日軍沿浙贛路西進,這裏仍會受到威脅;麗水從安全的角度較好,但又畢竟太偏遠。黃紹?權衡利弊,認為永康地處浙東的中心,是公路交通的樞紐,離金華的鐵路線也較近,如果日軍向浙贛路西進,從這裏還可以向麗水轉移,在永康縣城東南麵有一個叫方岩的地方,有很多的岩洞、廟宇,既可避空襲也可容納機關工作人員居住。除此之外,黃紹?還認為永康二字有一層吉利的意思,於是便選定永康方岩作為浙江省政府戰時辦公的主要地址。

永康雖有如上有利的地方,但畢竟地方太小,龐大的黨政機關還必須得分散遷移,最後省政府決定,軍事部門仍留在金華,省政府及各廳處多數設在方岩的五峰書院、岩下街、派溪等地,省黨部、省高等法院也遷方岩,一些與戰事關係不太密切的機關如教育、建設等廳則遷駐麗水辦公,在方岩設立辦事處。

1941年5月,日軍進犯諸暨,逼近金華,方岩也受到了戰火的威脅,省政府暫遷鬆陽縣,直到8月日軍撤退,省政府才複遷方岩。1942年浙贛戰役爆發,省政府不得不再次遷出方岩,至此未遷回,方岩作為戰時浙江省政府的所在地達4年之久,在此期間,方岩未遭日機襲擊,省政府的工作環境比較安全。這次遷出後先是遷鬆陽,後又遷雲和,6月,麗水縣城失陷後,省政府各機關分散遷至景寧、龍泉、慶元等地,直到9月日軍撤退,省政府才遷回雲和。雲和是浙江一個很小的縣城,當時城裏隻有400多住戶,遷來的公務人員比當地人多好幾倍,省政府的遷入雖然給當地人民也帶來了一些先進的東西,如醫院、學校,改善了一些水利設施,但這麽小的一個縣城容納龐大的省府機關也的確加重了當地人民的負擔。1944年8月,日軍再陷麗水,並繼續南犯,迫近碧湖,離雲和隻有40公裏,但這一次省政府未再作遷移。
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