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官員財產公開申報製度，起源於230年前的瑞典，有“陽光法案”、“終端反腐”之稱。1883年，英國製定了世界上第一部有關財產申報的法律。目前，財產公開申報製度是許多國家杜絕和懲治公職人員腐敗行為的一種常用手段。隻要發現官員個人財產與其正常收入間存在差距，官員就必須作出解釋與說明，如不能提供合法所得的證據，即便沒有證據證明是非法所得，也會被認定為是灰色收入而治罪。這樣，那些公開收入情況與奢華生活狀態明顯不符的官員，就會被紛紛打出“原形”。
林海：美國官員財產申報製度的由來
近日，由陝西省安監局局長楊達才“名表門”引發的要求其公示財產一事頗受關注。8月26日，楊達才在延安特大車禍現場微笑的照片，引來一片批評之聲。之後，楊局長又被網友爆出在不同場合戴過不同款式名表10多塊。楊局長從“微笑門”陷入“名表門”，媒體和公眾都要求他曬工資。
9月1日，湖北一大學生向陝西省財政廳寄送政府信息公開申請表，申請公示楊達才2011年年度工資。目前，陝西省紀委已介入調查。一場車禍引發了官員公示財產的要求，讓人想起上世紀70年代美國《政府倫理法案》的出台。
上世紀50年代，美國聯邦政府官員不斷爆出貪腐醜聞，引發人們對政府信任度降低。1974年的“水門事件”後，美國人對政府官員的不信任達到新的巔峰。由此催生了1978年《政府倫理法案》的出台。此後，1989年對美國眾議院院長詹姆士？賴特的調查進一步維護了《政府倫理法案》的權威。
美國眾議院議長作為立法機構中的最高官員、僅次於副總統之後的總統繼承人，其位高權重自不必言。然而1989年，賴特卻在和《政府倫理法案》(EthicsinGovernmentAct)的較量中敗下陣來，不得不辭職謝罪。這一弊案奠定了《政府倫理法案》的曆史地位，亦成為懸在諸多官員頭頂的達摩克利斯之劍。
他曾是“執著於清廉的理想主義者”
1989年，眾議院議長詹姆斯？賴特貪腐弊案令世界震驚。這位美國民主黨的象征和最著名的代言人以及全美僅次於正副總統的第三號人物，因個人財產來源不明所引發的醜聞，讓二戰之後成長起來的那一代“軍功精英”走下了神壇。
賴特出生於1922年12月22日。他的童年正是美國的大蕭條時期。其父老賴特是一位飄泊四方的巡回推銷員，在那樣的艱難時代要養家糊口，其艱辛可想而知。老賴特望子成龍，常常對孩子們說人生最大的目標莫過於擔任公職，為大眾服務。據說，小賴特最初從政時也頗有一番雄心壯誌，聲稱要盡全力服務於人民。
珍珠港事件後幾個月，19歲的賴特中斷了在德克薩斯大學的學業，投筆從戎。他參加的是陸軍航空隊，在太平洋戰區服役。在戰鬥中，賴特表現勇敢，榮獲“英勇飛行十字勳章”。戰後，25歲的賴特進入了德克薩斯州議會。1950年至1954年，他任德克薩斯州韋瑟福德市市長。32歲那年，他一路平步青雲，被選為國會議員。初到國會山時，他被人們稱為“過分執著於清廉的理想主義者”。因為他把向他捐獻的競選基金最高額定為100美元，還執意公布自己的所得稅回執。不過，這兩種做法並沒有堅持太久。
賴特經曆過兩次婚姻，育有一子三女。據說，他給人的第一印象很不錯：臉部膚色微紅，布滿了皺紋，厚厚的鏡片後麵一雙棕色的眼睛常常能使人感到他在微笑。這是一副憨厚善良的麵孔。他愛誦詩養花，可見得情趣高雅。他虔信宗教，注重精神生活——這又使人們不得不有理由認為他清心寡欲，淡泊明誌。
有時候，這位職業政客也確實平易近人，體恤下情。對於身邊的工作人員——侍者、司機、秘書、清潔工，他從來都以禮相待，決不惡語傷人。他甚至記得司機的生日，還會去秘書家幫助修剪玫瑰。“有的政治家從來不願意為你花費時間，”賴特的司機萊昂內爾？勞森說，“他們更多的時間惦著的是自己的小狗。可是他不是這號人。”
然而，這一切隻是賴特的一麵。公眾對賴特並沒有多少親近感。不少人覺得他是以微笑和矯揉造作的禮貌來掩飾乖戾的脾氣和爭權奪利的稟性。這一點在後來對他以權謀私的行為進行調查時得到了印證。每當有人向他提起眾議院道德委員會對他的指控時，他都會勃然變色，大聲喝止別人道：“少跟我談這種瑣事，別浪費我的時間！”在美國，有關賴特的傳聞很多：有人說他在眾議院裏沒有一個真正的朋友；他曾經威脅說要把一位眾議員打翻在眾議院的地板上；有人爆料說賴特當初僅以一票之多當選議長，而且主要是因為其他兩位候選人同他一樣令人討厭，隻好三害相權擇其輕。
無論眾說如何紛紜，賴特仍然官運亨通，日漸位高權重起來。然而，經濟投資上的失敗和家庭的不幸福，成為他滑向深淵的第一步。
1961年，賴特競選參議員未獲成功，反倒背了一屁股的債。隨後經商的損失和撫養四個孩子和一位“花得總比我掙得多的”(賴特語)妻子的重擔又加劇了賴特的財政困難。1971年，他在日記中寫道：“我的財務情況是一團糟。”他還寫道：“我欠了那麽多的錢，我需要運氣幫我還債。”
次年，賴特和妻子離婚，並和自己的秘書、風姿綽約的貝蒂結婚。許多評論認為，正是這次婚姻，使賴特最終走上了貪腐之路。或許這確有替賴特開脫之意，但可以斷定的是，貝蒂對於賴特後30年的政治生涯影響巨大。婚後不久，她就開始“改造”丈夫的工程，先是敦促賴特戒掉一天兩包煙的習慣，緊接著讓丈夫拋棄普通的翻領格呢西裝，換上鑲邊的高級黑色西服。
與此同時，貝蒂本人的花銷也很驚人。有一次，她在承認自己特別喜歡山貓皮大衣和卡迪拉克轎車(她都早已擁有)時說：“事情該怪我，我比他(賴特)更喜歡精美、昂貴的東西。”僅憑借參議員的工資，賴特無法承擔這些巨額開銷。1977年，賴特悄悄動用98000美元的競選基金償還了他的私人債務——這是他後來貪腐之路的開端。
在貝蒂的慫恿下，賴特和一些所謂的經濟夥伴越走越近。比如，他投資了57000美元和商人莫利克合夥開辦了一家名為莫利克-賴特的投資公司。然而，公司雇傭賴特的妻子貝蒂擔任“財務顧問”，四年間共付給她年薪72000美元，並提供她使用一套位於沃思堡的公寓和一輛卡迪拉克轎車。公司還向賴特夫婦派發了59000美元的紅利、18001美元的利息津貼。1988年公司散夥時購買賴特所持的股份，共付給他們27萬美元(現金及期票)。僅投資57000美元，卻獲得了近50萬美元的收益回報，這樣的“好事”，顯然存在著利益輸送的重大嫌疑。
要求官員公示財產來源的法案
賴特之所以敢於大肆收受好處，一方麵是因為貪欲作遂，另一方麵也是因為法律的不完善。很長一段時間內，美國的法律並不強製要求官員公示其財產數額與來源。直到《政府倫理法案》於1978年正式出台之前，官員們仍然可以捂緊口袋，不用向公眾和司法部門敞開。
長期以來，美國法律對官員的個人和家庭財產不作公開要求。這一情況在經濟大蕭條和二戰期間開始發生改變。隨著政府從亞當？斯密時期的“守夜人”變成了積極的福利國家，美國的政府項目、軍費預算和公共開支暴增，官員的尋租空間隨之增長，變成了手握經濟大權的重要人物。人們也越來越多地開始關注官員們的經濟狀況。
二戰結束後，參議員莫斯向國會提交了敦促官員財產公開的提案。幾年後，另一名年輕氣盛的參議員巴內特也提議建立官員行為規範，來保障官員廉潔。然而，保守心態彌漫、麥肯錫主義高漲的上世紀50年代裏，這些法案的進展都不順利。直到艾森豪威爾總統的幕僚長阿丹姆斯爆出受賄醜聞，這些激進參議員們的這些設想才得以實現。
阿丹姆斯中年從政，做過聯邦眾議員和新罕普什爾州州長。由於艾森豪威爾總統對他的過分信賴和他本人調和內閣矛盾的出眾才幹，他在1950年代實際主導了整個白宮的幕僚集團。權傾天下的他一度被人稱為“美國的影子總統”。然而，這位幾乎一手遮天的阿丹姆斯，卻因一件外套和一條地毯栽了跟鬥。
1958年，聯邦貿易委員會在調查一名名為古德凡的商人時，發現了與阿丹姆斯有關的線索。調查發現阿丹姆斯收受了古德凡一件名貴的駝毛外套和一條東方風格的地毯。雖然最終沒有證據表明阿丹姆斯為古德凡爭取了什麽特殊政策，但這種收受禮物的行為曝光之後，引發了公眾的種種非議。阿丹姆斯不得不離開白宮，從而導致艾森豪威爾內閣陷入混亂。
阿丹姆斯醜聞之後，朝野上下都意識到了監督官員收入來源的重要性。迫於壓力，美國政府在1958年通過了《政府服務倫理規定》，要求任何在政府工作的人員都不得接受可能會影響其職務決策的禮物和幫助。這項規定直接禁止了接受禮物和幫助的行為，而不考慮官員隨後是否有回報行為——這顯然是吸取了阿丹姆斯案的教訓，避免官員以“貪贓不枉法”而免責。
然而，這項規定隻是一個政府的行政指導意見，尚未正式成為有約束力的規定。直到上世紀60年代中期，在國會山再次連續發生腐敗醜聞的背景下，國會兩院才正式成立官員行為標準委員會，開始對官員的財產來源進行全麵監督。
1974年的“水門事件”後，美國人對政府官員的不信任達到新的巔峰。保守的美國國會一改過去審慎多疑的態度，開始大刀闊斧地推出約束官員行為的法案。1978年，國會總結以前的各項規定，出台了《政府倫理法案》。
根據這部法案，一切官員如果從聯邦政府之外的任何來源得到的超過200美元的紅利、租金、利息、資本利得，就必須進行申報；如果收受累積價值超過250美元的禮品，或者從事價值超過1000美元的貿易或業務投資，也必須進行申報。本人除主要住所外，如果進行超過1000美元的房地產購置、出售或交換，也需要進行申報。如果不予以申報，或者造假，將會付出沉重的代價。負責接受申報的倫理辦公室可以將案情通報聯邦司法部部長，並通過地區法院對該名官員提起訴訟。且不論官司勝負，單是受訴帶來的醜聞衝擊，就足夠毀掉這名官員的政治前途。因此，《政府倫理法案》成了懸在官員頭頂的清廉利劍，讓官員不敢越雷池半步。
賴特案初露端倪
1988年春天，賴特作為眾議院議長，正處於事業的巔峰。然而，一位名不見經傳的共和黨議員紐特？金格裏奇和一個叫做“共同事業”的組織，發起了對他的挑戰。他們發表聯合呼籲，要求全麵調查議長詹姆斯？賴特的從政道德。1988年5月26日，金格裏奇正式向眾議院道德委員會指控賴特夫婦有違反《政府倫理法案》和其他法規的嫌疑，請求委員會開展調查。
最初，道德委員會並未將矛頭對準賴特，而是僅僅指責他沒有依據《政府倫理法案》及時報告他妻子在莫利克-賴特公司的高額工資收入，也沒有報告她對於公寓和轎車的免費使用狀況。在賴特的授意下，莫利克-賴特公司對委員會宣稱，賴特的妻子貝蒂領取工資，是因為她是公司的“財務顧問”，一位理財能手。然而美麗的貝蒂並未能夠讓公眾相信這一點。
1989年5月29日，道德委員會召開聽證會。會上，賴特夫婦的律師薩斯曼試圖證明貝蒂是一名踏實穩重的財務顧問。事與願違的是，那天貝蒂剛進聽證會的會議室就引起了一陣騷動。她穿著一件鮮豔的水藍寶石色西裝，進門先吻了薩斯曼律師一下，為了拍照，接著又吻了他一下。這些不得體的穿著和舉動，令薩斯曼事後也表示“十分尷尬”。
隨著調查的深入，越來越多的證據指向了賴特本人。為了確保調查的全麵和公正，道德委員會特地從院外聘來了特別檢察官——來自芝加哥的理查德？費倫律師，並撥款160萬美元，用作調查經費。費倫律師的調查曆時6個半月，調查結果可謂石破天驚。在8名助手的協助下，花費150萬美元，從72名證人處取得證詞，終於在1989年2月完成了長達279頁的詳細報告。
這份被稱為《費倫報告》的指控甫一公開，就引發了全社會的密切關注。報告不僅指控賴特在前述合夥企業中獲取暴利的投資行為，還將矛頭指向賴特的另外五個經濟問題。這五個經濟問題分別是“稿費問題”、“油井問題”、“娛樂區問題”、“儲蓄銀行危機問題”和“蒙特利夫公司投資問題”。
報告指控賴特的五本作品獲得了過高稿費。一般作者的稿費應該是版稅的10%左右，而賴特的每本書都至少獲得了版稅的55%以上。而且書的銷售情況也極不正常，常有一些特殊利益集團進行超大額購買，相當於以稿費的名義向賴特的口袋裏塞錢。費倫律師指出，根據規定，眾議員應邀演講的酬金不能超過年薪的30%，但稿費收入並無上限。賴特在收取的演講費達到了最高限額後就以賣書為手段逃避法律監管，花招不可謂不巧妙。
“娛樂區”事件和“銀行危機”事件的共同點在於，賴特不合理地運用議長的影響力，對於市場和投資施加了壓力。前者指的是，沃思堡市的一個遊樂場項目需要資金，賴特受人之托，指示經濟發展署等機構向沃思堡市貸款2250萬美元。後者指的是，當德克薩斯州不斷出現銀行倒閉案時，賴特議長向處置倒閉案的官員施加影響，要求他們盡量保護這些銀行。
至於蒙克利夫公司投資問題，則指的是一場外交場上的權錢交易。蒙克利夫家族在埃及的西奈半島有幾口油井，受到埃及國有化征收的威脅。賴特出麵，向埃及政府和當時的總統安瓦爾？薩達特求情。後來，埃及政府根據比較合理的價格，收購了這幾口油井。幾個月之後，蒙克利夫便以極低的價格將位於德克薩斯州的一口天然氣井的一些股票賣給了賴特。《費倫報告》將這筆交易描述為，一筆價值82000美元的禮物——雖然沒有證據能夠證明賴特的外交行動和這件“禮物”之間有何直接關係。
其實，這些所謂貪腐醜聞——“官太”任職企業拿高薪開豪車、關係戶大量購書以“進貢”稿費以及價值不足一年工資的“禮物”，不要說和當前一些官場潛規則相比，即使是和放在當時的美國國會議員眼中，也談不上觸目驚心。根據調查，許多議員也都參與過股票和不動產的投資。在經濟上有小辮子可抓的絕非賴特一人。
許多議員擔心：“如果賴特倒下去，他們都會因同樣的罪行而摔跟頭。”民主黨議員查利？威爾森甚至公開表示，如果嚴懲賴特，那麽“我們就是在冒險製定連教皇都沒法遵守的準則。”在賴特的求援和無法說明的私心影響之下，他們紛紛動用各種資源向道德委員會施壓，希望他們“點到為止”，不再繼續追查。
反貪腐史上的裏程碑
然而，眾議院道德委員會頂住了壓力。委員會援引《政府倫理法案》，認定賴特在妻子任職問題和稿費問題上違反了下述規定：“作為一名國會議員、官員或職員，不得在一年內接受與自己的公務有直接或間接利益關係的個人(親友除外)、任何外國人(或其代理人)的價值100美元以上的禮物。”同時還規定：“任何國會議員……所獲額外收入均不得超過本人本年度薪金的30%。此種額外收入是指工資、專業費和除版稅以外的其他各項收入。”雖然賴特規避法律，巧立名目，卻不能解釋自己高額收入的合法來源，特別是違反了官員應該承擔的公開收入並恪守倫理的義務。道德委員會決定，對此案堅決嚴查到底。
而在眾議院之外，選民們則憤怒異常。議長不但不遵守法律，還以他人的潛規則為自己開脫。在賴特醜聞曝光的初期，75%的選民表示，“如果情況屬實，賴特必須辭職”。而隨著越來越多的證據浮出水麵，民心向背更為明顯，“不管眾議院怎樣處理，賴特在公眾的頭腦中已經被定了罪。”民眾還將攻擊麵擴大至其他議員的妻子。當時，在外兼職的遠非隻是賴特夫人貝蒂一人。
據國會議員配偶俱樂部主席瑪麗？雷古拉估計，一半以上的國會議員配偶(妻子或丈夫)都有拿報酬的工作。其中大部分純粹是領薪水、不幹活。比如，北卡羅萊納州選出的議員查爾斯？羅斯的妻子瓊？羅斯在她丈夫領導的眾議院煙草和花生委員會工作，但實際上每周隻有鍛煉身體時才去露一次麵。這些議員也受到了民眾的廣泛關注和批評。
最終，在院內、院外壓力之下，賴特於1989年5月31日被迫宣布辭職。這樣，由於不再是議員，眾議院道德委員會對他的調查也就終止了。對於賴特來說，這確實是上策，因為等待國會的彈劾或繼續受審查隻會更加丟人現眼。盡管如此，他仍然受到了聯邦調查局和美國司法部的繼續調查。
賴特成為了美國現代史上第一位被迫辭職的議長，其反響之大是可想而知的。正如美國共和黨工作人員溫迪？迪莫克所說：“國會的麵罩被揭開了，美國人民第一次真正看到了那兒發生的事情。”賴特弊案為後來相似的貪腐醜聞定下了基調，並在民眾的心裏形成了這樣的思維定勢：“凡是不公開財產的官員，就需要監督。”
從此以往，官員財產申報就成了政客的必修功課，而一旦指控貪腐的提案出現，相關官員就必須全力應戰，翻出自己數年的申報記錄和財務報表，否則就隻能趕快退出政壇，身敗名裂。因此，在官員和民眾共同的驅動之下，官員財產申報的規定就逐年演進，不斷加嚴。比如1993年這項法案的修正案就規定，聯邦政府公職人員在離職後也禁止從事某些活動，並且要求他們在離職後特定期限內仍然就此類“灰色收入”進行財產申報，以進一步遏製官員的不當謀利和腐敗。
財產申報製度作為美國政府打擊腐敗的有力工具，可以及時發現和鏟除腐敗的苗頭。在政府直接監督和社會輿論監督之下，美國政府官員輕易不敢以身試法。絕大多數官員都會老老實實申報自己的財產。當然，後來也發生過諸如康涅狄格州州長約翰？羅蘭因曾接受免費度假、翻修鄉間住宅而被迫辭職認罪的事例，但總體上各界官員人人自危，不敢小覷《政府倫理法案》。
可以說，賴特事件既是政治史上的恥辱，也是清明風氣的開端。而財產申報製度，更是越發完善，並最終納入美國行政法典的第五章，成為政製的重要基石。
來源: 法治周末2012--09-05
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