特區不特？深圳破局再迎擴大改革

 
站在特區成立40周年節點上的深圳，再迎擴大改革利好。

剛剛，《深圳建設中國特色社會主義先行示範區綜合改革試點實施方案（2020－2025年）》（下稱《實施方案》）對外發布。《實施方案》提出：

支持深圳實施綜合授權改革試點，是新時代推動深圳改革開放再出發的又一重大舉措，是建設中國特色社會主義先行示範區的關鍵一招，也是創新改革方式方法的全新探索。

事實上，在一年前發布的《中共中央 國務院關於支持深圳建設中國特色社會主義先行示範區的意見》中就指出，將在中央改革頂層設計和戰略部署下，支持深圳實施綜合授權改革試點，以清單式批量申請授權方式，在要素市場化配置、營商環境優化、城市空間統籌利用等重點領域深化改革、先行先試。

換句話說，《實施方案》為深圳進一步推進特區先行先試提供了明確的路線圖。

對於深圳乃至全國而言，這均是重要的一步。

近日，深圳市委書記王偉中在接受央視《對話》欄目采訪時表示，深圳改革已經進入深水區、甚至無人區，我們改革其實最難是刀刃向內，改自己。有觀點認為，在特區經驗複製推廣到全國各地後，深圳實質上已經特區不特。而通過綜合改革試點，深圳有望進一步激發城市發展的新動能。

更進一步來說，新的特區政策還將有望帶動全國新一輪改革。如中山大學嶺南經濟學院教授林江指出，眼下，中國正在加速形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，需要進一步通過外循環推動內循環，讓市場發揮更重要作用，讓生產要素配置更加有效，這也將是深圳綜合改革試點的關鍵所在。從這個意義上說，特區還要繼續特。

土地難題或解

著眼於解決深圳眼下的土地掣肘，在此次發布的《實施方案》中，有關支持在土地管理製度上深化探索的內容備受關注。

根據新的政策，國務院可以授權的永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批事項將被委托由深圳市政府批準。即便對於特區深圳而言，如此高的批準權限也可謂前所未有。

為何要給予深圳這樣的權限？

《實施方案》給出了部分解釋。在同步對深圳給予在符合國土空間規劃要求的前提下，推進二三產業混合用地支持盤活利用存量工業用地等支持後，《實施方案》布置的任務在於探索解決規劃調整、土地供應、收益分配、曆史遺留用地問題。

關於深圳的土地問題，我們此前有過詳細探討。（詳見《深圳如何打破天花板？》）簡而言之，數量上由於土地不足造成小馬拉大車情況，結構上又難以協調環境、工業用地剛性比例，使得深圳在產業發展和滿足住房需求上陷入兩難局麵。

在特區成立40周年之際，外界對深圳擴容的討論也一度甚囂塵上一種主流聲音認為，隻有解決了土地問題，深圳才能擁有下一個十年的發展空間。

在廣東省體製改革研究會執行會長、廣州市社會科學院高級研究員彭澎看來，在更為靈活地進行建設用地批準後，深圳能夠實現對土地資源的盤活和更合理調配。

在過去幾年時間中，深圳產業進行了新一輪調整，部分產業發生了外遷，就可能產生新的發展空間。彭澎指出，事實上，在這個過程中，深圳已經清理出一大批過去的工業用地，並作為戰略儲備用地，而這些土地將有望實現進一步集約化使用。

在外界普遍認為深圳地理擴容存在困難的情況下，這不失為解決其土地掣肘的一種替代方案。

而考慮到深圳的特區性質，放在全國範圍內，這還可能意味著一種新的發展思路。彭澎認為，如今國內土地改革比較謹慎，但在雙循環背景下，進一步推進新型城鎮化需要有新的土地政策配套。如果深圳能夠做出一些成績，可能為其他地區探路。

這確實是重磅消息，但希望在真正操作的時候，國家可以再進一步授權，納入經濟特區立法當中，讓深圳真正實現先行先試。彭澎說，因為要素問題是非常緊要的，做得好，可能會盤活整個大局。


推動大灣區協同

這事實上也解釋了，特區需要進一步保持特的原因。

中國（深圳）綜合開發研究院理事、中銀國際首席經濟學家曹遠征分析指出，如今，中國經濟又到了需要深圳經驗的關口中國經濟現代化進程步入服務型後工業化時代，後工業化服務型社會即將來臨，新時期國家治理能力的建設要求已迥然不同於工業化時期。它需要經濟、政治、社會、文化、生態五位一體的改革深化。在全國體製改革全麵深化的要求下，深圳經驗再次成為發展的突破口。

而近年來，京津冀、長三角和大灣區一體化先後上升為國家戰略，城市群、都市圈等被認為是新時期經濟發展的重要方式，在推動市場要素配置資源的能力、打破行政壁壘、帶動區域協同發展上，深圳也需要拿出新方案。

林江注意到，在此次實施方案中，完善要素市場化配置體製機製被放在非常重要的位置。這代表了一種信號：在市場氛圍濃厚的大灣區，深圳將進一步讓市場發揮資源配置的決定性作用，實現區域協同發展。

具體的政策也能夠體現此趨勢。比如，《實施方案》提出，將完善適應超大城市特點的勞動力流動製度，深化戶籍製度改革，調整完善積分落戶政策。再如，在優化社會保障機製上，將鼓勵深圳利用全國一體化政務服務平台實現醫保政務服務一體化辦理。

但要突出市場、弱化地方保護主義，僅靠深圳獨木難支，更高層麵的安排不可或缺。此次《實施方案》就特別強調，廣東省要積極為深圳開展綜合改革試點創造條件，加大行政審批、科技創新、規劃管理、綜合監管、涉外機構和組織管理等方麵放權力度，依法依規賦予深圳更多省級經濟社會管理權限。

麵對現有區域協同發展難題，這也意味著更廣闊的探索空間。

此前，中國（深圳）綜合開發研究院院長樊綱就曾建議，在金融開放領域，可考慮在一個比較小的特定區域中做出新的製度安排，進行沙盒實驗，允許境外金融機構進入中國市場，探索金融市場開放、機構開放，建立更具彈性的審慎包容監管製度。

彭澎還提及關於全省發展格局重塑的一種思路。

他指出，在粵東和粵西地區位於沿海經濟帶的城市，普遍屬於廣東省內的經濟窪地，這與其所處的沿海開放位置並不契合。深圳此前探索的深汕合作區已取得一定成效；而近期，汕頭也開始謀求與深圳實現類似的合作。在全省一核一帶一區格局中，深圳逐漸形成帶動粵東發展的模式。那麽，以後能不能進行分工，廣州往粵西帶動？彭澎提到。

係統性改革思路

林江還提到，此次《實施方案》更重要的特點在於，以一種係統性的思路為深圳提供下一步發展的解決方案。

先行示範強調的是綜合性。他說，很多政策可能更聚焦某個領域的單打獨鬥，但單一的政策難以解決係統性的問題。而現在中國麵臨很多的問題，不是靠一個單一政策可以解決的，綜合授權改革試點，通過統一賦權，能夠幫助深圳完成先行示範區的建設需求。

福建省委黨校福建自貿試驗區研究院執行院長王利平此前曾表達過類似的觀點。他在分析自貿區的試驗現狀時指出，如今部分自貿區改革舉措有些僅停留於流程的優化改進、業務辦理時間的縮短等微創新狀態，而風險壓力測試、製度性改革創新、係統性集成創新等關鍵任務推進困難。

改革難以繼續推進的原因何在？他提到，現行的統籌推進機製，在自貿試驗區運行初期是可行的，但隨著改革進入深水區，出現了新的不適應。

換句話說，深圳的全麵賦權改革，肩負著新時代改革向縱深推進的試驗任務，背後則是中國進入全麵賦權改革時期，將解決更大的開放、更多的自由、更高的對標、更好的治理的需求。

一個突出的例子體現在對開放的進一步強調上。

在此次《實施方案》中，對開放的強調十分明顯，不僅將製定深圳放寬市場準入特別措施清單，放寬能源、電信、公用事業、交通運輸、教育等領域市場準入，且進一步放寬前沿技術領域的外商投資準入限製，還將建立具有國際競爭力的引才用才製度，如探索優化外國人來華工作許可和工作類居留許可審批流程等。

林江分析稱，這說明在強調國內大循環的背景下，中央並沒有放棄對外開放，而是強調國際國內雙循環對國內大循環所起到的一個重要支撐作用。而這一點具體落實就在深圳，因為它有對外開放的優勢，而且現在還要繼續開放，也象征著我們國家要繼續對外開放。

但是，對外開放碰到很多難題，改革就是其中之一。很多時候，改革不到位，開放也沒用，所以，在通過開放倒逼改革這個領域裏，深圳需要在改革上麵達成新的成效，從而在全國起到示範作用。林江說。

而從另一個角度來講，深圳的進一步改革，也將完善雙循環新發展格局。

如彭澎在分析土地要素進一步改革時指出，在深圳新經驗下，全國更多城市也將有望解決城鎮化下半場的土地難題，打開國內消費市場，從而為經濟發展找到新的增長點。