自費留學又回國服務，就因加入外籍不予認定過去工齡，這合法合理嗎？
暨對國家僑辦就2017年全國人大第12屆5次會議第5914號建議的答複提出質疑
一些在改革開放初期（上世紀80-90年代初）的在職出國留學人員向中國政府提出了要求維護他們退休權益的申訴已經多年，至今無積極成果，這在多個海外華人媒體社區已經流傳多年。可惜的是其中有一部分是完全自費出國留學人員，在國外學業事業有成後又選擇了回國服務，由於改變了國籍身份，雖然用人單位秉持歡迎和使用人才的態度，但是到了退休年齡時政府人社部門不予認定他們在出國前的工齡、或者出國前的個人社保賬戶繳費工齡，也不準予與回國後以境外人員身份新建社保賬戶的交金年數累計合算，導致社保繳費工齡不足，即使回國服務到退休年齡也無法辦理在中國的正常退休手續。這些人員的基本情況是：
¨ 當年出境的目的是自費留學攻讀學位
¨ 以因私辭職的離職方式被批準出境
¨ 具有15年以上工作經曆的在職專業人士
¨ 在出境時沒有達到退休年齡
¨ 那時社保製度還沒有建立（也有部分在建立後出國）
¨ 出境時被注銷中國戶口及身份證件（現在看來是不合法的）
¨ 出國前後沒有任何有損中外國家的犯罪犯規記錄
¨ 出國後改變了永久居住地或國籍的個人法律身份
¨ 在國外學習和工作了若幹年後又回國服務甚至直到退休年齡
¨ 回國服務時許多人員被要求以境外人員身份參加社保並繳金。
眾所周知，世界各國都是依據勞動者繳納稅金的工齡年限來確定退休金待遇。由於他們出國時已是中年，在國外可繳納社會安全稅金的年數以及可領取退休金的數額有限（還有些不符合條件領取），回國服務後又不能在國外續交社會安全稅金，選擇回國服務使得他們在中外二個國家都無法繼續積累可對退休養老待遇有貢獻的有效工齡，最終導致退休養老待遇總和不足和生活困難。他們的前半生在中國的艱苦年代奉獻給祖國建設，後半生順應時代潮流出國留學有成後又回國服務，大半生職業生涯都是與中國維係在一起，卻無法從中國獲得任何一點退休待遇。典型案例有如下：
周先生，原籍上海，1953年出生，1990年辭職自費赴美國留學攻讀博士學位，出國前上海高校在職講師，電子工程專業，曾下鄉插隊、上大學、做工人、讀研、當教師等有國內工齡20年。在國外學習和工作了13年，改變了國籍，2003年應聘回國先後在北京國企（高工職稱）和上海高校（正高職稱）一共工作了12年直到退休年齡，期間準許以外籍身份加入社保並交金5年。但是政府對出國前工齡不予認定，社保交費工齡不能與出國前工齡累計合算，45年職業生涯中在中國工作過32年，到法定退休年齡後希望在中國養老，卻無任何養老待遇，隻得返回美國。
林先生，原籍北京，1953年出生，1988年辭職自費赴美國留學攻讀碩士學位，出國前中科院在職助理研究員，機算計工程專業，曾在兵團下鄉、上大學、做工人、讀研、進研究所等有國內工齡20年。在國外學習和工作了22年，改變了國籍，2010年被北京中關村科技園企業（以高工職稱）招聘回國工作了5年直到退休年齡，期間沒有被要求加入社保和交金。政府對出國前工齡不予認定，47年職業生涯中在中國工作過25年，到法定退休年齡後希望在中國養老，卻無任何養老待遇，隻得返回美國。
方女士，原籍浙江，1965年出生，2002年辭職自費赴加拿大進修和工作，出國前上海高校在職講師，計算機科學專業，曾做工人、上大學、和讀研等，出國前參加社保並有繳費工齡6年。在國外進修和工作了8年，改變了國籍，2009年被上海高校應聘回國服務（副高職稱），期間以外籍身份參加社保繳費7年。但是政府不準許出國前的社保繳費工齡可以與回國後以外籍身份參加社保的繳費工齡合並累計。
他們認為當年是完全自費留學沒有拿過國家一分錢、沒有領取過國家一次性離職費、也沒有違反任何人事規定、學成之後又回國服務，隻是個人法律身份有了變化，政府就不予認定他們過去的工齡所對應的那部分退休權益，認為政府的做法既缺乏法律依據，也沒有人情道義。多年來他們通過向政府信訪和走訪提出申訴。這幾年全國二會代表以及海外列席代表為他們多次提出議案，已知的有《關於保障華人華僑退休待遇的建議》（2013年全國人大第15屆1次會議6848號建議）和《關於維護未到退休年齡出國的華僑華人退休權益的建議》（2017年全國人大第15屆5次會議5914號建議)，歐美同學會和中國全球化智庫也為這些留學人員向黨和政府相關部門提交過書麵建言獻策（如2014年71號）。
2013年國僑辦在回複全國人大第15屆1次會議6848號建議時述及：“對於早期不符合退休條件已辦理離職、或因注銷戶口未能辦理退休，需要重新補辦退休手續、領取養老金的問題，情況比較複雜，涉及到前後政策的銜接與平衡，目前國家尚無新的政策規定，需要在廣泛調研分析實際情況的基礎上，會同有關部門認真研究”。應該說，這樣的回複在當時還是一個比較客觀的表示，但是4年過去不見進展。
在2017年國僑辦對全國人大第15屆5次會議5914號建議的回複中，雖然對這些人員的申訴表示“可以理解”，但是不見4年前提出要“認真研究”的結果、沒有政策新意，還是倒退為過去的一些文件條文，在回複中的具體內容可摘要如下：
（1）“國家有關政策規定，在職職工出境定居須經單位批準、並按規定辦理離職手續；獲準出境定居的，可以發給一次性離職費”；
（2）“因私事短期出境須向單位請假，超過假期半年以內的，予以停薪留職；超假半年以上的，按自動離職處理，不發給離職費”；
（3）“根據這一規定，地方和部門當時對部分自費出國留學、辦理停薪留職出國逾期未歸且長期不與原單位聯係的人員，按自動離職做出了處理”。
經查詢，以上回複中的（1）（2）均出自於《關於歸僑、僑眷職工因私事出境的假期、工資等問題的規定》（國僑辦【1983】第007號文）， 以上（3）應該是國僑辦在回複5914號建議時對提出申訴人員的總體定性。國僑辦在回複中還引用了《關於機關、事業單位工作人員辭職、辭退及自動離職參加工作後工作年限計算問題的複函》(人事部辦公廳【1998】第101號函)中“自動離職人員的工齡從重新錄用之日起計算”的規定。基於這些相關規定，國僑辦的回複似乎就統一了現階段無法解決這些人員退休問題的政策口徑。
改革開放以來大批自費出國留學人員隨後轉變為新一代的華人華僑，其中的自費留學回國服務人員順應了政府關於支持出國留學和歡迎回國服務的態度，在政治上具有積極的標杆作用，是政府僑務工作不可忽略的一個群體。作為政府職能部門，對華人華僑提出退休權益申訴作出回應時，應該覆蓋到所有不同群體的情況分別給予闡述，而不是選擇部分、不及其餘。從國僑辦的回複中明確
可知，其政策解釋不適合自費留學回國服務人、沒有對這些人員的情況給予政策解釋，令人感到十分失望和疑惑。如果國僑辦認為在對5914號建議的回複中已經包含了自費留學回國服務華人的情況、對他們的情況不需另加說明，那將更是錯誤的，為此可提出如下質疑和建議。
一、國僑辦【1983】第007號文不適用於因私出境在職自費出國留學生
縱觀國僑辦【1983】第007號全文，是針對歸僑和僑眷關於他們短期出境和出國定居方麵的相關規定，並不包括出國留學人員。在職自費出國留學人員的情況不同，他們雖也是以因私辭職方式離職，但出境時的目的既不是短期出國也不是永久定居，所持出國護照既不是旅遊簽證也不是移民簽證，出國時不符合條件領取一次性離職費，在國外持有效簽證時間是以學習和工作期限而定，出國時與工作單位沒有人事合同約束，政府對出國後個人法律身份變化沒有限製，出國後可以自由選擇和申請希望居住和工作的國家等。另一方麵，國僑辦在頒布【1983】第007號文時，改革開放後的出國留學大潮還沒有興起，對出國留學生進行管理並製定相關政策的條件並不成熟，用一個並沒有覆蓋到出國留學生問題的國僑辦【1983】第007號文來作為解釋回國留學生相關問題的政策依據並不合適。
二、國家僑務政策要與專門針對出國留學生情況的國家教委【1986】107號文兼顧整合
國僑辦的回複沒有覆蓋到自費留學回國華人華僑的人群，國家僑務工作存在空白區域。針對出國留學人員的管理，1986年國務院批轉了國家教育委員會《關於出國留學人員工作的若幹暫行規定》(國發【1986】107號)，對回國留學生的工齡問題作了明確的規定。其中第七條：“在職人員自費出國留學回國工作後，出國前工齡可以保留，並與回國後的工作時間合並計算工齡。獲得博士學位回國參加工作的，其在國外攻讀博士學位的年限，國內計算工齡，工齡計算辦法與公派留學人員相同”。其中第九條還述及：“……駐外使、領館和國內有關部門也應主動與自費留學人員保持聯係，保護他們的合法利益……”。國家教委自頒布這個規定30多年來，並沒有修訂其條文，更沒有宣布作廢不予執行，也沒有對回國服務人員的個人身份提出特定要求，完全可以理解為適用於所有原中國籍出境留學的回國服務人員。事實上，在中央和地方後來相續頒布的許多支持留學生回國服務的政策文件中，都是把改變身份的留學回國服務人員首先歸類為留學人員，而不是首先歸類到外籍人士。國僑辦作為政府在僑務政策方麵的最高製定者，應該與政府其他職能部門的相關政策進行整合，維護國家政策體係的高度統一性和嚴肅性。
三、國僑辦對人大15屆5次會議5914建議的回複不符合在職自費出國留學人員的實際情況
在該回複中關於“獲準出境定居的，可以發給一次性離職費”：事實上上世紀80-90年代以來基層單位並沒有對以出國留學為目的因私辭職出境人員套用過國僑辦【1983】第007號文精神，沒有也不可能領取到任何一次性離職費，那個文件是針對出國移民定居人員，國僑辦對此應該了解實際情況。沒有領取過離職費，就是一個沒有向他們執行過國僑辦【1983】第007號文的即成事實，而現在再強調該文件是解決他們問題的政策依據就不是一個正確負責的姿態和做法。
在該回複中關於“超假半年以上的，按自動離職處理，不發給離職費”：該規定明顯是針對短期探親出境人員，留學人員怎會半年就回？在國家教委下發的國發【1986】107號文中對在職人員獲準自費出國留學的也沒有對回國年限有具體要求。
在該回複中關於“一次性離職費是對職工未達到退休條件前經批準離職出境定居不能再享受退休待遇，而由單位支付的一次性補償金”：事實上，領取過一次性離職費就表示無法享受退休待遇，現在一些地方社保部門受僑務部門政策口徑影響，不負責任地暗示申訴人員可以去原單位商洽一次
性離職費。要求基層單位現在去執行30多年前國僑辦【1983】第007號文中關於領取一次性離職費的具體規定是不現實的，從來自部分單位的反饋信息來看也是不可能辦理的。
在該回複中關於“根據這一規定，地方和部門當時對部分自費出國留學、辦理停薪留職出國逾期未歸且長期不與原單位聯係的人員，按自動離職做出了處理”：國僑辦在此對自動離職人群的實際情況似乎還缺乏清楚敘述。既然有選擇地將部分自費出國留學人員與逾期不歸人員混為都是按自動離職處理，那麽還有另外部分自費出國留學人員沒有按自動離職處理的，為什麽對他們的情況不予提出和解釋呢？事實上，隻要自費留學人員是提出辭職申請而獲批準出境的，離職時都有人事證明記載，任何單位和任何人員都不能過後單方麵地將他們的辭職離職改變為自動離職。
四、國家僑務政策要體現改革開放後的人才回流和保護回國留學生的個人權益
改革開放幾十年來，以大批出國留學人員為先驅和主流在國際間的流動，改變了傳統僑務對象的內涵和特征：越來越多的出國人員是中高端人才；這些人員流出國之後又流回國內；出國人員變成了回國人員；在國外改變了法律身份又回到國內；由一般中國居民變成了華人或華僑（不一定是歸僑）。政府的一些政策還是在使用靜態眼光看待這些人員的出境行為，對出國人員以後還會回國服務的狀況缺乏政策預案，對於這些人員改變身份前的個人權益是否給予延續和維護的問題不給予明確回答，導致在保護華人華僑權益的具體實踐中，對於如信用性質的個人權益（如工齡）缺乏法律指導，不得不通過有選擇地 使用現有政策體係中的一些條款、或者直接表示“缺乏政策依據”等托辭，形成所謂的政策口徑應用到實際工作中，直接傷害到一些華人群體的個人利益。有要點如下。
<> 國務院批轉國家教委國發【1986】107號文中明確規定了“在職人員自費出國留學回國工作後，出國前工齡可以保留，並與回國後的工作時間合並計算工齡”。這說明，政府早已經考慮到回國留學生工齡的問題，但是國僑辦在回複中並不予考慮和提及。
<> 國僑辦【1983】第007號文第七條有“凡出境定居後又返回，並批準恢複工作的職工，原領取的離職費，原則上應全部退還，…”。這說明，即使歸僑僑眷出國定居後還容許回國繼續工作，但是國僑辦在回複中僅提及對出國人員的規定而不提及回國人員的權益。
<> 國家人事部【1998】101號函規定“辭職人員的工齡可以保留、並與重新就業後的工齡合並計算為連續工齡”。這說明，政府對辭職人員再就業的工齡計算早有明確規定，但是國僑辦在回複中僅提及自動離職人員、卻不提及因私辭職留學回國人員重新就業的工齡規定。
從國僑辦的回複可以看到，政府主要職能部門在處理海內外華人華僑退休權益申訴的問題上所持有的態度似乎是消極和被動的，拘泥於幾十年前的政策條文，表現不出與時俱進的政策視野，令人感到十分不滿和深深憂慮。對於現有政策法規中合理可行的部分不見研究執行、空白不清的部分又不去補充更新。中國改革開放幾十年，社會實情發生深刻變化，作為人民政府的職能部門，對於華人群眾的申訴，可以長時期地使用過去成舊的政策條文來應對，多年來竟提不出明確的說法和有意義的解決問題方案！
在缺乏政策聽證和法律援助渠道的社會環境裏，這些散布在海內外的華人處於完全弱勢地位，大多數走訪和信訪活動都得不到有意義的反饋，能夠獲得的都是些缺乏坦誠和透明信息的官方文字，得不到在實質上的幫助。這些年他們對退休權益問題持續提出申訴，難道其中就沒有任何合法合理之處？政府對最不涉及與現有政策衝突的自費留學又回國服務人員也歸入不予解決之列，對於複雜群體中最單純簡單的因私辭職人員群體也不首先考慮解決他們的問題。在基層人社辦事窗口，
對於同樣要求認定社保製度前工齡的上訪者，凡是有中國身份證的就馬上給予辦理，凡是是持外籍護照的就不予理會。給予公眾的感覺是，政府在對待這類申訴時對原中國籍的國籍轉變人士所持有的一種“左傾”態度。作為政府在處理相關申訴和研究解決問題時負責發起、協調和推進的機構，國僑辦以及下屬負責國內政策的相關部門難道就沒有一定的政治責任和工作責任嗎？
這是隨中國改革開放和社會保障製度建立而關聯出現的一個曆史問題，以後不會再有，提出訴求的人員數量有限且在塵減，若幹年後這類申訴或許就會銷聲匿跡和失去現實意義，甚至在政府職能部門內部知曉這段曆史熟悉相關政策的管理人員都難以尋找。政府麵對這些華人華僑的多年申訴可以數年不見有所作為，那也可能會進一步拖延不決直到責任的自然消失。如果真是這樣，將有失社會公正、有失中國形象。這些華人的後代不會忘記，海內外華人社會終有評論。
作為一個負責任的大國政府，沒有任何一個理由可以貶低或拖延對這個問題的解決。這是因為：
¨ 這些華人在申訴的是一個原中國籍公民在中國土地上的工作經曆所對應的個人退休權益,而不是在申訴他們作為外籍人士時的個人權益，中國政府及其相關職能部門具有不可推卻的責任；
¨ 解決他們問題的基本政策要素已經具備，如外國人在中國可以參加社保並享有同等權益，如已經辦理退休手續的中國籍出國人員在國外改變個人法律身份後不影響原有退休待遇，還如國內居民在社保製度之前的檔案工齡可以按規定“視同”社保製度繳費工齡等；
¨ 當年社保製度建立初始時，我們的人民政府沒有在製度設計上為身居海外的中國籍留學生著想，保障他們日後能夠順利參加祖國的社會保障並擁有個人社保賬戶的權利，政府應該對這些曾經的中國籍人士承擔一定的歉意。如果他們還是中國籍人士時就擁有中國社保賬戶，即使後來身份改變回國服務也會比較容易繼續參保和繳費。而現在政府卻反過來以他們身份改變為理由，不予認定他們過去那段工齡的有效性，要他們個人去承擔中國社保製度變革對體製外人員負麵影響的後果，這是如此寒心！
特此提出如下建議：
1、 明確對於原籍中國因在社保製度建立之前還沒有達到退休年齡時自費出國留學的華人華僑，他們遺留在中國的工齡所對應的那部分退休權益是合法的、是受到法律保護的。
2、 依照國家保險法第十三條，在職自費出國留學人員出國前的工齡視同繳費年限，無論他們個人身份如何變化，這部分工齡所對應的基本養老保險費由政府承擔。
3、 依照國務院批轉國家教委國發【1986】107號文第七條，在職人員自費出國留學回國工作後，出國前工齡可以保留，並與回國後的工作時間合並計算工齡；或者依照國家人事部【1998】101號函規定，辭職人員的工齡可以保留、並與重新就業後的工齡合並計算為連續工齡。如果回國服務時可以參加社保，容許他們將出國前工齡與回國後的社保繳費年數合並計算工齡。
4、 像對待普通國內在職退休人員一樣，根據他們的實際累計工齡，按照社保法律法規，為他們認定相應的退休權益並提供手續辦理的便利。對於他們在中外何國退休等不同情況，可參照國際成熟社保製度國家的做法，製定相應執行細則。
（執筆人 mzhou0925@aliyun.com）
更多我的博客文章>>>
